I SA/Łd 522/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Lubiński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno /spr./ Sędzia WSA Cezary Koziński Protokolant Asystent sędziego Tomasz Furmanek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi G.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku I SA/Łd 522/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Zdrowotnych utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Zdrowotnych z dnia [...], nr [...], odmawiającą G. P. umorzenia należności wraz z odsetkami z tytułu nieopłaconych składek na: ubezpieczenia społeczne za wymienione miesiące 2000 i 2001 r. w łącznej kwocie 10.161,24 zł., ubezpieczenie zdrowotne za wymienione miesiące 2001 r. w łącznej kwocie 544,27 zł., Fundusz Pracy i FGŚP za społeczne za wymienione miesiące 2000 i 2001 r. w łącznej kwocie 529,38 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. G. P. zwrócił się z prośbą o umorzenie zadłużenia. Prośbę swą uzasadnił trudną sytuacją finansową i pogarszającym się stanem zdrowia. Poinformował, że przebyta operacja kręgosłupa jest powodem dożywotniej rehabilitacji. Ponadto w związku z problemami ze stawem biodrowym, prawdopodobnie będzie miał wstawioną endoprotezę. Zabieg ten spowoduje konieczność stosowania dodatkowej rehabilitacji i w związku z tym wzrost wydatków na lekarstwa. Wyjaśnił, że z powodu złego stanu zdrowia ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, a po ustaniu zatrudnienia w Zakładzie Pracy Chronionej przebywał na zwolnieniu lekarskim. Dodatkowo wskazał, że trudna sytuacja zdrowotna i finansowa spowodowała, że nie był w stanie wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego względem córek i dlatego z tego tytułu miał zajęte dochody przez komornika. Do pisma dołączył kserokopie dokumentów dotyczących postępowania egzekucyjnego oraz stanu zdrowia. W styczniu 2009 r. dłużnik dostarczył ponadto pismo firmy windykacyjnej dotyczące spłaty zadłużenia wobec Banku A, załączył oświadczenie matki o kosztach utrzymania mieszkania oraz oświadczenie własne dotyczące trudności finansowych i wydatków, a także kserokopie dokumentów dotyczących utrzymania mieszkania, paragonów fiskalnych z apteki, orzeczenia o niepełnosprawności, odcinka emerytury matki i zeznania o wysokości osiągniętego dochodu za 2007 r. Organ powołał się na art. 28 ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz.74 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umorzone w przypadku całkowitej nieściągalności. Natomiast na podstawie art. 28 ust.3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek należnych od ubezpieczonych, będących płatnikami na własne ubezpieczenie (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", należności te mogą być umarzane, jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodźmy, w szczególności w przypadku: - gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad - przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ wskazał, że zobowiązany prowadził działalność gospodarczą w zakresie handlu obwoźnego i akwizycji w okresie od 30 grudnia 1999 r. do 10 września 2001 r. W okresie od lutego 2000 do sierpnia 2001 r. zgłosił do ubezpieczenia zatrudnionych pracowników. Składki finansowane przez ubezpieczonych zostały uregulowane. W wyniku czynności egzekucyjnych podjętych w styczniu 2004 r., sporządzono protokół nieściągalności w dniu 8 listopada 2004 r., gdyż dłużnik nie posiadał dochodów, był zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Kolejne postępowanie egzekucyjne zostało wdrożone w dniu 22 grudnia 2006 r. i postanowieniem z dnia 10 września 2007 r. zostało umorzone z tych samych powodów. Dłużnik wówczas był na utrzymaniu matki. Organ wyjaśnił, że w latach 2005-2008 zobowiązany zwracał się do organu z wnioskami o umorzenie zaległości. Decyzje takie mają jednak charakter uznaniowy, ponadto Zakład nie wyczerpał jeszcze okresu dochodzenia należności. Organ stwierdził, że istnieje możliwość wyegzekwowania zobowiązań poprzez zajęcie wynagrodzenia w chwili podjęcia przez zobowiązanego stałej pracy lub otrzymania świadczenia rentowego, zatem brak jest spełnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., tj. całkowitej nieściągalności, tym bardziej, że zobowiązany otrzymuje zasiłek chorobowy, który co do zasady podlega egzekucji. W ocenie organu również na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia nie zachodzi możliwość umorzenia zaległości. Zgodnie z oświadczeniem dłużnika otrzymuje zasiłek chorobowy w wysokości 700,00 zł. i jest na utrzymaniu matki B. P., która pobiera emeryturę w kwocie 901,13 zł netto. Minimum socjalne na jedną osobę w rodzinie wieloosobowej wynosiło 351,00 zł., natomiast dochód w rodzinie zobowiązanego na jedną osobę wynosił około 800,00 zł. Organ wskazał na przedłożone karty informacyjne leczenia szpitalnego, uznał jednak, że stan zdrowia wnioskodawcy nie jest wystarczającą przesłanką do umorzenia zaległości. Zgodnie z oświadczeniami zobowiązanego, nie ponosi on żadnych wydatków związanych ze świadczeniami. Uzyskiwane dochody są przeznaczane na alimenty i lekarstwa. Fakt, że zobowiązany ma aktualnie kłopoty finansowe, nie jest kwestionowany przez Zakład, ale w ocenie organu nie wyczerpuje to dostatecznie dyspozycji zawartej w § 3 rozporządzenia. Umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne, jest realnie niemożliwe wywiązanie się ze zobowiązań wobec ZUS. Z wyjaśnień zobowiązanego wynika, że rozważa ewentualność złożenia wniosku o podwyższenie grupy inwalidzkiej. Zgodnie z oświadczeniem matki dotyczącym wydatków, ponosi ona koszty utrzymania mieszkania i wyżywienia, na świadczenia wydaje kwotę 365,23 zł. Świadczenia są opłacane na bieżąco - brak zaległości z tego tytułu. Zobowiązany oświadczył natomiast, że cały swój dochód przeznacza na alimenty i leczenie. Z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wynika, że dłużnik jest obowiązany do płacenia alimentów na 3 córki w wysokości ogółem 1.010,00 zł. i z powodu zajęcia zasiłku chorobowego na rzecz córki M., nie jest w stanie regularnie płacić na pozostałe dzieci. W konsekwencji grozi to wszczęciem kolejnego postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany dodatkowo wyjaśnił, że na lekarstwa wydaje kwotę 50,00-120,00 zł., a matka około 40,00 zł. miesięcznie. Wnioskodawca nie zwracał się o udzielenie pomocy do MOPS. Organ podkreślił, że umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, jest realnie niemożliwe wywiązanie się ze zobowiązań wobec ZUS. W ocenie Zakładu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Pomimo złego stanu zdrowia, wnioskodawca podejmował zatrudnienie, w konsekwencji czego znacznie zmniejszył kwotę zadłużenia. Natomiast w przypadku otrzymania świadczenia rentowego będzie otrzymywał stały dochód, z którego będzie można prowadzić postępowanie egzekucyjne. Nie zostały przedłożone dokumenty, z których wynikałoby jakie są rokowania co do stanu zdrowia zobowiązanego, który nie udowodnił również, że istnieje konieczność korzystania ze środków ortopedycznych i systemu wsparcia w samodzielnej egzystencji. Ze złożonych dokumentów wynika, że dwukrotnie korzystał z zabiegów w ZOZ Ł.-B., blisko miejsca zamieszkania. Dłużnik nie wykazał, że starał się o możliwość zatrudnienia w okresach, w których nie przebywał na zasiłku chorobowym. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01 (LEX nr 149543), w którym Sąd wyraził pogląd, że "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem społecznym obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznawanych uprawnień i środków prawnych". Zatem z uwagi na szczególny zakres świadczonych usług i odpowiedzialność za środki wpływające do budżetu państwa Zakład zobowiązany jest do rozpatrywania tego typu spraw ze szczególną ostrożnością, bowiem przedmiotem podlegającym decyzji są należności publicznoprawne, które powinny mieć pierwszeństwo w zakresie kolejności regulowania przez wnioskodawcę należnych zobowiązań. Zakład kieruje się również zabezpieczeniem interesu społecznego. Obligatoryjność opłacania składek na ubezpieczenia społeczne dotyczy wszystkich płatników składek. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, odpowiada podmiot prowadzący tą działalność zarówno w trakcie jej prowadzenia jak i po zakończeniu. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wyraził propozycję ratalnej spłaty zobowiązań w wysokości adekwatnej do możliwości finansowych wnioskodawcy. Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez G. P., który zarzucił, że została oparta o nienależytą analizę sytuacji w jakiej się znajduje. Skarżący poinformował, że od operacji, która miała miejsce w 2006 r. przepracował 5 miesięcy, a w pozostałym okresie przebywał na zwolnieniu lekarskim. Obecnie jego źródłem dochodu jest zasiłek chorobowy w wysokości 600,00 zł. Leczy się na dyskopatię kręgosłupa szyjnego, skrzywienie kręgosłupa lędźwiowego, zwyrodnienie stawu biodrowego i zwyrodnienie stóp. Informuje, że zwolnienia nie były kwestionowane przez lekarzy orzeczników i dwa razy stawał przed komisją lekarską w ZUS-ie. Obecnie ma zajęte 60 % dochodów przez komorników na rzecz M. P., zobowiązany jest również do płacenia alimentów na A. P. - 300,00 zł i na J. P. 350,00 zł. Płaci po 50,00 zł, więc z tego tytułu również powstaje zadłużenie. Skarżący wyjaśnił, że praca jako portier, zalecana przez lekarzy, jest mało płatna. Poinformował również, że w okresie 18 marca do 10 kwietnia 2009 r. przebywał w sanatorium. W okresie kiedy nie pracował i nie przebywał na zasiłku chorobowym, był zarejestrowany w PUP w Ł. jako osoba poszukująca pracy, ale nie otrzymał żadnej propozycji. Poinformował, że obecnie toczy się również postępowanie upominawcze w stosunku do jego zadłużenia w banku A we W., w związku z czym jego sytuacje finansowa jest bardzo trudna. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Należności z tytułu składek zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z ust. 3 art. 28 całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust 3a). Warunkiem niezbędnym (ale nie wystarczającym) jest zaistnienie okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Okoliczności wymienione w tym przepisie nie mają charakteru katalogu zamkniętego, o czym świadczy użyte w nim sformułowanie "w szczególności". Nie muszą występować łącznie i dają możliwość organowi uwzględnienia jeszcze innych ważnych przyczyn trudnej sytuacji zobowiązanego. Decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek podejmowane są na zasadzie uznania administracyjnego. Oczywiście podlegają one kontroli sądowej, ale ze względu na specyficzny charakter spraw, których dotyczą, kontrola ta ma zakres nieco ograniczony. Jeżeli zatem organ poprawnie przeprowadzi postępowanie dowodowe i dokonana przez niego ocena stanu faktycznego jest właściwa, to samo wyprowadzenie wniosku przesądzającego o wyniku sprawy jest zagadnieniem natury słusznościowej, które pozostaje poza zakresem kontroli sądowej. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza jedynie do ustalenia czy na podstawie określonych przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2006, s. 505). Podkreślić należy bowiem, że nawet spełnienie przesłanki całkowitej nieściągalności nie powoduje automatycznie obowiązku umorzenia należności przez organ. Odnosząc się natomiast do przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia, należy stwierdzić, że przepis ten wymaga od zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. A zatem ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na zobowiązanym. Treść przepisu należy więc odnieść do konkretnej sytuacji, tak, aby organ miał podstawy przypuszczać, że zapłata należności (jednorazowa, w ratach lub w drodze egzekucji) spowoduje egzystencjalną ruinę bytu zobowiązanego i jego rodziny. Nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy. Przepisy nie wyjaśniają co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, o którym stanowi pkt 1, jednakże dokonując wykładni gramatycznej należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o coś na przeciętnym, uśrednionym poziomie. W niniejszym przypadku zobowiązany otrzymuje pewien stały dochód (zasiłek chorobowy), wskazany kwotowo w zaskarżonej decyzji. Ponadto prowadzi wspólne gospodarstwo z matką, na której jest utrzymaniu. Wprawdzie podjęcie spłaty zaległej należności pogorszy jego sytuację (co jest niewątpliwe), nie daje to jednak wystarczającej podstawy aby dług umorzyć. Organ nie przeczy, że sprostanie obciążeniu skarżącego wymaga znacznego wysiłku, jednakże na obecnym etapie postępowania ocenił, że jest to możliwe do udźwignięcia, tym bardziej, że jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - zobowiązany otrzymał propozycję spłaty zadłużenia w układzie ratalnym. Jedną z przesłanek do umorzenia zaległości, określoną w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jest przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ prawidłowo ocenił, że z niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżący był postawiony w takiej sytuacji. Skarżący nie wykazał również, aby poniósł stratę materialną w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które spowodowały, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności. Za błędne należy ocenić stanowisko organu wskazujące na brak całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.,), wobec ewentualnej możliwości wyegzekwowania zobowiązań poprzez zajęcie wynagrodzenia w chwili podjęcia przez zobowiązanego stałej pracy lub otrzymania świadczenia rentowego. Organ zobowiązany jest bowiem oceniać sytuację strony na dzień wydania decyzji, zaś przyszłe zdarzenie niepewne nie może wyznaczać kierunku rozstrzygnięcia. Stanowisko takie, choć wadliwe, nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że organ wskazał dochód skarżącego, z którego co do zasady możliwe jest prowadzenie egzekucji. Dokonując ogólnej oceny zaskarżonej decyzji należy zatem stwierdzić, że organ szczegółowo przeanalizował sytuację życiową i materialną zobowiązanego oraz podjął decyzję mieszczącą się w pojęciu uznania administracyjnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. J.S.