I SA/Łd 540/10

Dnia 20 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Porczyńska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Maciej Dębski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi J. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 9 listopada 2009 r. J. N. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Z. W. z wnioskiem o umorzenie zaległości składkowych ciążących na Spółce z o.o. "A", w wysokości 156.538,46 zł. Wyjaśnił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r. "przeniósł" na wnioskodawcę jako prezesa zarządu wymienionej Spółki, odpowiedzialność za te należności. W ocenie wnioskodawcy umorzenie należności składkowych jest uzasadnione, bowiem spełnione zostały przesłanki z art. 28 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 pkt 2,3 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 11, poz. 74 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Wnioskodawca podniósł, że nie powinien być obciążony odpowiedzialnością za zaległości składkowe Spółki ponieważ w dniu 30 kwietnia 2003 r. złożył wniosek o ogłoszenie upadłości Spółki. Był wówczas przekonany, że upadłość Spółki zostanie ogłoszona, bowiem jej majątek pozwalał na zaspokojenie zaległości wobec Zakładu. W ocenie J. N. spełniona została także przesłanka z art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 w/w ustawy, bowiem sąd oddalił w niosek o ogłoszenie upadłości, wskazując że majątek Spółki nie wystarcza nawet na zaspokojenie kosztów postępowania upadłościowego. Wskazując na treść art. 28 ust. 3 pkt 3 w/w ustawy, wnioskodawca podniósł, że zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej było z jego strony niezawinione. Dowodził także iż przesłanka całkowitej nieściągalności wynika z postanowienia komornika sądowego z dnia 29 czerwca 2005 r., który stwierdził, że Spółka nie posiada majątku z którego można prowadzić egzekucję. Podniósł, że w 2003 r. liczył na skuteczną egzekucję prowadzoną wobec dłużników Spółki, jednakże postępowania egzekucyjne były nieskuteczne. Wskazując jako podstawę rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływane dalej jako "rozporządzenie", wnioskodawca stwierdził, że umorzenie zaległości jest uzasadnione ze względu na trudną sytuację materialną, w której się znalazł wraz z rodziną w związku z likwidacją Spółki. Oświadczył, że nie prowadzi działalności gospodarczej, nie posiada nieruchomości, mieszka w lokalu spółdzielczym o powierzchni 48 m2, w którym znajdują się w stare przedmioty codziennego użytku. Nie posiada cennych ruchomości, w tym samochodu, których sprzedaż pozwoliłaby uregulować należności wobec Zakładu. Nie posiada także oszczędności ani papierów wartościowych. Na utrzymaniu wnioskodawcy pozostaje syn – student. Wnioskodawca podniósł, że wydatki związane z kształceniem syna pochłaniają około 1.100 zł, zaś miesięczne wydatki na utrzymanie mieszkania (czynsz, energia, gaz, telefon) wynoszą minimum 800 zł. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych odsetek od nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz koszty upomnienia. Uzasadniając powyższą decyzję Zakład stwierdził, że rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., które precyzuje art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek. W rozpoznawanej sprawie podmiotem, który nie opłacił składek jest Spółka z o.o. "A", zaś J. N. jako prezes zarządu Spółki jest osobą odpowiedzialną za zaległości składkowe Spółki. Organ emerytalno-rentowy stwierdził, że art. 28 ust. 3a ustawy nie dotyczy płatników będących osobami prawnymi, ma zastosowanie do osób fizycznych podlegających chociażby jednemu z ubezpieczeń społecznych. Rozpoznając wniosek o umorzenie zaległości w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że nie wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zaległości, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy. Organ ocenił, że skoro podmiotem wnoszącym o umorzenie zaległości składkowych jest osoba trzecia, a nie Spółka, to okoliczności opisane w pkt 2,3,4 w/w przepisu, nie mają zastosowania w sprawie. Organ wyłączył zatem okoliczności dotyczące Spółki, tj. złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości i jego oddalenie, zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, stwierdzenie przez komornika bezskuteczności egzekucji. W ocenie Zakładu w rozpoznawanej sprawie nie mają także zastosowania przepisy wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1 i 4a ustawy, ponieważ nie doszło do wszczęcia egzekucji z majątku wnioskodawcy. Nie zostało bowiem rozpatrzone odwołanie od decyzji w przedmiocie odpowiedzialności wnioskodawcy za zaległości Spółki. Zakład stwierdził, że nie wystąpiły także okoliczności opisane w pkt 5 w/w przepisu. Niemożliwe jest także stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ podniósł, że wnioskodawca otrzymuje wynagrodzenie za pracę w wysokości 1.370 zł, co umożliwia prowadzenie skutecznej egzekucji zaległości. W konsekwencji nie zachodzi przesłanka opisana w pkt 6 w/w przepisu. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 9 listopada 2009 r. w zakresie umorzenia nieopłaconych składek finansowanych przez ubezpieczonych na Fundusz Ubezpieczeń społecznych oraz Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 30 ustawy do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, nie stosuje się art. 28 ustawy. Pismem z dnia 5 lutego 2010 r. J. N. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej zarówno decyzją o odmowie umorzenia zaległych składek jak i decyzją umarzającej postępowanie. W uzasadnieniu ponownie wskazał na okoliczności przedstawione we wniosku o umorzenie zaległości. Podniósł także że cierpi na depresję, która wymaga leczenia farmakologicznego oraz inne dolegliwości, które także wymagają leczenia. Oświadczył, że wraz z żoną ponosi wydatki na leczenie teściowej, która jest inwalidką I grupy. W związku z pogorszeniem się stanu zdrowia i sytuacji materialnej wnioskodawca i jego rodzina byli zmuszeni do zaciągnięcia kredytów, bowiem zarobki nie wystarczały na pokrycie kosztów leczenia. Obecnie spłata tych kredytów oraz konieczność ponoszenia wydatków związanych z wykształceniem syna, powoduje że wnioskodawcy coraz trudniej jest regulować te należności terminowo. Strona zarzuciła naruszenie: art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. Ponadto zarzucono naruszenie: art. 28 ust. 3a i 3 b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w stosunku do wnioskodawcy, pomimo że jest osobą fizyczną, nie można zastosować umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek, art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w stosunku do wnioskodawcy nie zachodzą przesłanki świadczące o nieściągalności. Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego wnioskodawca podniósł, że jako prezes zarządu Spółki był osobą ubezpieczoną i płatnikiem składek. W ocenie strony Spółka będąc osoba prawną nie mogłaby ubiegać się o umorzenie zaległości, jednak osoba trzecia, która została obciążona odpowiedzialnością za te zaległości spełnia przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy. Wymieniony przepis znajduje, w ocenie strony zastosowanie w sprawie, bowiem wnioskodawca jest osobą ubezpieczoną, będącą jednocześnie w okresie prowadzenia działalności płatnikiem składek na własne ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie pracowników. Wnioskodawca stwierdził, uzasadniając naruszenie art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy, że przesłanki wymienione w ust. 3 zostały "...przywołane niejako posiłkowo...", w celu wykazania, że zaległości składowe powstały na skutek wyjątkowo niekorzystnych okoliczności związanych z niewypłacalnością kontrahentów Spółki. Wnioskodawca podzielił, twierdzenie organu, iż w stosunku do niego nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, jednak stwierdził, że jest okoliczność, która nie przesądza o odmowie umorzenia zaległości. W opisanej sytuacji Zakład powinien rozpoznać wniosek w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] r. dwie decyzje na podstawie których utrzymał w mocy decyzję odmawiającą umorzenia zaległości składkowych oraz odrębną decyzję umarzającą postępowanie z powodu bezprzedmiotowości. Uzasadniając pierwsze ze wskazanych rozstrzygnięć, Prezes ZUS podzielił pogląd wyrażony w decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z którym art. 28 ust. 3a ustawy nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W związku z powyższym organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu błędnej interpretacji wymienionego przepisu. Analizując sprawę z punktu w kontekście przesłanek umorzenia zaległości w oparciu o art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy, organ odwoławczy przywołał argumenty tożsame z przedstawionymi w decyzji organu pierwszej instancji. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2010 r. J. N. zaskarżył obie w/w decyzje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zarzucając ponownie naruszenie art. 28 ust. 3a ustawy w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia, poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że w stosunku do wnioskodawcy przy rozpatrywaniu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, nie można ich zastosować, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z okoliczności powstania należności, sytuacji zdrowotnej skarżącego i jego żony oraz ich sytuacji materialnej wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie zaległości, a brak decyzji uwzględniającej wniosek stanowi nadużycie w rozumieniu art. 5 k.c. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie także naruszenie art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy, poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki świadczące o całkowitej nieściągalności należności, w tym że nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy. W ocenie skarżącego doszło także do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumenty prezentowane w zaskarżonych rozstrzygnięciach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Na skutek naruszenia wymienionych przepisów ocena Prezesa ZUS, zgodnie z którą w sprawie nie wystąpiła całkowita nieściągalność zaległych składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 5 lub pkt 6 ustawy, jest nieuprawniona i przedwczesna. Przed przystąpieniem do szczegółowego przedstawienia motywów powyżej oceny należy jednak wyjaśnić, że na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych umorzenie należności składkowych może nastąpić w ściśle określonych przypadkach. Po pierwsze Zakład może umorzyć zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym ustawodawca w art. 28 ust. 3 w punktach od 1 do 6 ustawy, opisał sytuacje, w których ma miejsce całkowita nieściągalność składek. Ponadto w art. 28 ust. 3a ustawy przewidziano, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jednakże z wymienionego przepisu wynika, że umorzenie należności składkowych na podstawie wymienionego przepisu może nastąpić jedynie w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Pod pojęciem ubezpieczonego należy natomiast, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy rozmieć osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1, tj. emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu lub wypadkowemu. Z przywołanych przepisów wynika, że o umorzenie należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy, tj. w sytuacjach innych niż całkowita nieściągalności mogą wystąpić osoby fizyczne, które nie zapłaciły (mimo takiego obowiązku) składek należnych na jedno z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy. Prezes ZUS trafnie zatem ocenił, że przywołany przepis nie ma zastosowania wobec skarżącego bowiem jest on wprawdzie osobą fizyczną, która jednakże nie była płatnikiem składek objętych wnioskiem o umorzenie. Płatnikiem tych składek była, jak wynika z akt sprawy, Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "A". Skarżący będąc prezesem zarządu wymienionej Spółki, na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., jest osobą odpowiedzialną za zaległości składkowe, których Spółka będąc ich płatnikiem, nie uregulowała. W konsekwencji jako całkowicie nietrafny należy ocenić zarzut skarżącego, odnośnie naruszenia art. 28 ust. 3a ustawy i § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ emerytalno-rentowy dokonał prawidłowej wykładni art. 28 ust. 3a w związku z art. 4 pkt 1 ustawy. Uchylając zaskarżaną decyzję Sąd miał na uwadze, jak wskazano na wstępie naruszenie przepisów postępowania. Po analizie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy, Sąd doszedł bowiem do przekonania, że wbrew nakazowi płynącemu z art. 7 k.p.a., Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zaskarżona decyzja o odmowie umorzenia należności składkowych została bowiem wydana, pomimo że Zakład nie zbadał należycie i nie wykluczył wszystkich przypadków z art. 28 ust. 3 ustawy, które są równoznaczne z całkowitą nieściągalnością zaległych składek. W prawdzie decyzje w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych opierają się na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może odmówić przyznania ulgi w spłacie zaległości nawet w przypadku, gdy zaległość okaże się całkowicie nieściągalna, to jednak obowiązkiem organu jest winien dokładnie wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast stosownie do ust. 3 w/w przepisu całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W ocenie Sądu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sposób nazbyt lakoniczny dokonał analizy i oceny okoliczności wskazanych w cytowanym przepisie w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, poświęcając temu zagadnieniu jeden – ostatni akapit zaskarżonej decyzji. O ile oczywiste jest, że okoliczności określone w punktach od 1 do 4a, nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie i lakoniczna ocena tych przesłanek stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., jednakże w stopniu nie mającym wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, to równie powierzchownie dokonana analiza przesłanek określonych w pkt 5 i pkt 6 art. 28 ust. 3, nie może zostać zaakceptowana. Z art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy wynika, że nieściągalność zaległości składkowych zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Zatem ocena, czy dłużnik Zakładu posiada majątek, z którego można prowadzić egzekucję należy do naczelnika urzędu skarbowego i komornika sądowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wymienione organy egzekucyjne nie miały okazji wypowiedzieć się, co do majątku skarżącego z którego można prowadzić egzekucję, bowiem postępowanie egzekucyjne wobec dłużnika nie zostało wszczęte. Organ wyjaśnił, że jego wszczęcie nie nastąpiło z uwagi na trwające postępowanie odwoławcze w przedmiocie "przeniesienia" na skarżącego odpowiedzialności za zaległości składkowe Spółki "A". Z powyższego wynika, że właściwe organy egzekucyjne nie poczyniły żadnych ustaleń w przedmiocie majątku skarżącego, z którego egzekucja jest możliwa. W konsekwencji ocena Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którą art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy, nie ma zastosowania w sprawie, jest nieuprawniona, nie poparta żadnym materiałem dowodowym i przedwczesna. Podobnie ocenić należy twierdzenie organu emerytalno-rentowego odnośnie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy, bowiem organ nie wskazał żadnych danych, na podstawie których przyjął jako oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Mając na uwadze powyższe, rozpatrując po raz kolejny wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien ustalić, czy skarżący dysponuje majątkiem podlegającym egzekucji i przedstawić analizę, czy w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Po ustaleniu powyższych okoliczności Prezes ZUS, powinien wydać decyzję, zaś w jej uzasadnieniu przedstawić ocenę, czy wystąpiły okoliczności świadczące o całkowitej nieściągalności zaległych składek, zaś w przypadku gdyby pomimo ich zaistnienia, uznał że umorzenie zaległych składek jest nieuzasadnione, winien wyjaśnić przyczyny, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd odstąpił od orzekania o wykonalności zaskarżonej decyzji, uznając że decyzja nie ma przymiotu wykonalności. t.n.