I SA/Łd 571/23

Dnia 18 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.), Asesor WSA Agnieszka Gortych-Ratajczyk, , po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na czynność Zarządu Powiatu Tomaszowskiego w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej w wyniku aktualizacji stawki dotacji w 2023 r. oddala skargę. Centrum "A" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Zarządu Powiatu Tomaszowskiego w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "A" w T. w 2023 r. W skardze strona wskazała, że poprzez dokonaną czynność doszło do naruszenia: 1. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 2082; dalej: u.f.z.o.) w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 1082; dalej: u.p.o.) poprzez ustalenie w wyniku aktualizacji miesięcznej stawki dotacji na jednego słuchacza w kwocie 2,91 zł, co stanowiło jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły; 2. art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja), poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Z uwagi na zakres i charakter wskazanych naruszeń, strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości stawki należnej dotacji oświatowej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W dniu 30 maja 2023 r. organ dotujący przekazał na rachunek bankowy skarżącej dotację oświatową za maj 2023. Ponadto, w wiadomości mailowej skierowanej do skarżącej w dniu 27 czerwca 2023 r. organ wskazał wysokość miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia w 2023 roku dla powiatu tomaszowskiego. Na tej podstawie strona ustaliła, że stawka na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wynosi 2,91 zł. Spółka w związku z tą czynnością złożyła skargę do WSA w Łodzi. W jej uzasadnieniu Spółka podniosła, że w 2022 r. miesięczna dotacja na jednego słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie. Kwota dotacji oświatowej na 2023 r. została radykalnie obniżona i nie pokrywa nawet jednej godziny pracy zatrudnianego przez szkołę nauczyciela, w sytuacji gdy liczba przedmiotów nauczanych w szkole wymaga zatrudnienia większej liczby nauczycieli niż tylko jednego. Takie ustalenie poziomu przekazywanych środków stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych, bowiem nie pozwoli na pokrycie nawet ułamkowej części ponoszonych kosztów prowadzenia szkoły, na które składa się wynagrodzenie kilkunastu nauczycieli zatrudnionych w oparciu o umowy o pracę z minimalnym wynagrodzeniem 3.490,- zł miesięcznie, dyrektora szkoły oraz koszt niezbędnej obsługi oraz lokali. Zdaniem skarżącej ustalona przez organ kwota dotacji uniemożliwia realizację prawa do nauki wynikającego z art. 70 Konstytucji RP. Ponadto, zdaniem strony, skoro z treści art. 170 ust. 1 u.p.o. wynika, że "prowadzenie szkoły (...) nie jest działalnością gospodarczą", a podmioty prowadzące szkołę realizują zadania publiczne powiatu, to dla realizacji wynikającego z ustawy zasadniczej powszechnego prawa do nauki konieczne jest finansowanie sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych w sposób umożliwiający realizację tego zadania. Działania organu nie usprawiedliwiał fakt, że ustalona stawka dotacji zgodna była z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Uregulowanie to było bowiem sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ustawy prawo oświatowe oraz z Konstytucją. Wprowadzone zmiany zasad dotowania weszły w życie bez żadnych przepisów przejściowych i objęły finansowanie edukacji słuchaczy już przyjętych do szkoły w trakcie cyklu ich nauki. Nastąpiły radykalne zmiany zasad finansowania, które pozbawiły szkoły bieżącej dotacji, jednocześnie bez żadnej gwarancji czy i w jakiej wysokości szkoła otrzyma dotację, jeżeli słuchacz ukończy pełen cykl kształcenia. W związku z tym organ zobowiązany był - zdaniem strony skarżącej - do niestosowania przepisów rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącej, Sąd winien przede wszystkim rozważyć konstytucyjność przepisów mających wpływ na wysokość stawki dotacji, w tym przepisów rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Konsekwencją zastosowania ww. przepisów było bowiem nieprawidłowe ustalenie przez organ stawki dotacji przysługującej szkołom skarżącej. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Tomaszowskiego wniósł o jej odrzucenie, gdyż zaskarżona czynność nie należy do kognicji sądów administracyjnych, względnie z ostrożności procesowej - o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów. W uzasadnieniu wskazał, że aktualizacja oraz ustalenie wysokości należnej kwoty dotacji oświatowej przez Powiat Tomaszowski nastąpiło zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym w szczególności ustawą z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, ustawą z dnia 01 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666) oraz rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2820). Zastosowane stawki (kwoty) dotacji są w konsekwencji również całkowicie zgodne z Metryczką subwencji oświatowej 2023 dla powiatu tomaszowskiego. Fakt zgodności zastosowanych stawek dotacji z w/w przepisami potwierdza zresztą sama strona skarżąca expressis verbis w treści skargi. Stawka miesięczna na jednego słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych na rok 2023 dla powiatu tomaszowskiego wynosi 2,91 zł. Organ podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 1 grudnia 2022r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, w roku 2023 do dotacji udzielanej na podstawie art. 26 ust.2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych niepublicznemu liceum ogólnokształcącemu dla dorosłych, niepublicznej branżowej szkole II stopnia oraz niepublicznej szkole policealnej nie stosuje się przepisu art. 43 ust.5 tej ustawy, który ogranicza możliwość dowolnego spadku lub wzrostu wysokości dotacji. Odnosząc się natomiast do argumentacji strony skarżącej dotyczącej niekonstytucyjności rozwiązań przyjętych w/w rozporządzeniem MEiN z 22.12.2022 r. organ wskazał, iż Zarząd Powiatu ani jakikolwiek inny organ administracji samorządowej nie ma żadnych kompetencji do oceny konstytucyjności powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Co więcej - jest nimi bezwzględnie związany, co wynika wprost z konstytucyjnej zasady legalności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Udzielenie więc skarżącemu dotacji w wysokości innej niż określona powołanymi wyżej przepisami byłoby po pierwsze naruszeniem w/w zasady legalności, a ponadto rażącym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. To z kolei wiązałoby się z daleko idącymi konsekwencjami dla dysponentów przedmiotowych środków publicznych tj. m.in. Członków Zarządu Powiatu. Nie sposób się zgodzić z twierdzeniem strony skarżącej, iż "takie uregulowanie (rozporządzenia) sprzeczne jest z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ustawy prawo oświatowe oraz Konstytucją. W związku z tym organ zobowiązany był do niestosowania przepisów rozporządzenia". Po pierwsze, zdaniem organu, trudno uznać niezgodność przepisów przedmiotowego rozporządzenia z ww. przez skarżącą przepisami ustaw oraz Konstytucją, a to z uwagi na fakt, iż zarówno ustawa zasadnicza, jak i ustawa prawo oświatowe oraz ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie wskazują na właściwe (odpowiednie) kwoty dotacji dla szkół niepublicznych. Co więcej - art. 26 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wprost wskazuje, iż szkoły niepubliczne otrzymują dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Powoływane ustawy nie dają przy tym żadnych szczegółowych wytycznych co do tego jaka ma być wysokość dotacji, ani z tytułu jakich działań mają być przede wszystkim dotowane szkoły niepubliczne. Argumentację skarżącej można więc co najwyżej potraktować jako postulaty de lege ferenda. Dodatkowo podniesiono, iż oceny konstytucyjności czy mocy obowiązującej przepisów przedmiotowego rozporządzenia nie może dokonać również sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 184 Konstytucji oraz art. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem, nie zaś ocena obowiązujących przepisów prawa czy tym bardziej ich derogowanie. Ewentualnej oceny niekonstytucyjności wskazywanych zapisów przedmiotowego rozporządzenia może dokonać jedynie Trybunał Konstytucyjny w trybie art. 188 pkt 3 lub art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. W obecnym stanie prawnym natomiast nie jest możliwym uznanie nielegalności działań organu dotującego, co jednocześnie całkowicie wyklucza możliwość uwzględnienia skargi złożonej przez Centrum "A" sp. z o.o. Wskazano też, iż art. 70 ust. 4 Konstytucji w żaden sposób nie zobowiązuje organów władzy publicznej do finansowania szkolnictwa niepublicznego na takim samym poziomie jak szkolnictwo publiczne, a tego typu interpretacja nie wynika w żaden sposób ani z opracowań piśmienniczych, ani orzecznictwa, w tym również sądu konstytucyjnego. Ponadto wskazano na wielokrotnie spotykaną niską efektywność nauczania w ramach szkolnictwa niepublicznego oraz szereg wątpliwości związanych z legalnością oraz zasadnością pobierania oraz wydatkowania środków przez organy prowadzące szkolnictwo niepubliczne, co w konsekwencji pozwala przyjąć, iż dotowanie przede wszystkim "efektów" przedmiotowego nauczania jest zasadniczo kierunkiem słusznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest czynność dokonana przez Zarząd Powiatu Tomaszowskiego w postaci ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji oświatowej przypadającej na jednego słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w 2023 r. W pierwszej kolejności, badając dopuszczalność skargi, należy wskazać na ugruntowane w doktrynie stanowisko, że zgodnie z treścią art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Dotacja, której dotyczy skarga, jest przyznawana w oparciu o art. 26 ust. 2 ww. ustawy, zatem jeżeli strona kwestionuje czynność dokonaną przez organ w postaci błędnego ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji, ma niewątpliwie prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Przechodząc do meritum, zgodnie z ustalonym stanem faktycznym Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "A" w T. jest niepubliczną szkołą dla dorosłych, dla której organem rejestrującym jest Powiat Tomaszowski. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2267) kwoty przeznaczone na części subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 7 ust. 1, oraz kwoty wpłat, o których mowa w art. 7 ust. 2, odpowiednio dla gmin, powiatów i województw określa ustawa budżetowa. Organ rejestrujący, dotuje ww. szkołę na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w wysokości równej kwocie przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu Tomaszowskiego. Podział części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2023 został dokonany na podstawie rozporządzenia MEiN, a dokumentem wskazującym wysokość subwencji na jednego ucznia w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "A" w T. w części oświatowej subwencji ogólnej jest Metryczka subwencji oświatowej 2023. W ocenie Sądu, strona skarżąca nie podważyła sposobu obliczenia kwoty dotacji obowiązującej w 2023 r. miesięcznie na jednego ucznia dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "A" w T. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2023 został określony w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2820). Wzór na wyliczenie stawki dla słuchacza w liceum ogólnokształcącym został oparty o poniższe wartości: - finansowy standard A 6 898,6902 - wskaźnik korygujący Di 1,0125295122 - waga (Sh) – uczniowie niepublicznych LO – dorośli zaoczne 0,005. Sposób wyliczenia kwoty przypadającej na jednego słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych na rok 2023: (waga x wskaźnik korygujący x standard) 0,005 x 1,0125295122 x 6 898,6902 = 34,93 zł. Stawka miesięczna przypadająca na jednego słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych na rok 2023: 34,93 zł: 12 miesięcy = 2,91 zł. Z przywołanych powyżej przepisów wyłania się mechanizm określania podstawowej kwoty dotacji dla określonych placówek. W ocenie Sądu, przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. organ dotujący oparł się na obowiązujących w tym zakresie wyżej przywołanych przepisach prawa. Tym samym zarzut błędnego wyliczenia dotacji za 2023 r. jest niezasadny. Treść skargi nie precyzuje w żaden sposób na czym (w sensie technicznym) miałoby polegać błędne ustalenie przez organ dotujący wysokości należnej stawki dotacji i w istocie sprowadza się do polemiki z obowiązującym obecnie systemem dotowania. Dlatego należy uznać, że Zarząd Powiatu Tomaszowskiego nie naruszył prawa w stopniu skutkującym stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności dotyczącej ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "A" w T. za 2023 r. Zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz u.f.z.o. i u.p.o. Podkreślić przy tym należy, że skarżąca, mimo iż uważa, że organ dotujący był zobowiązany do uwzględnienia hierarchiczności przepisów prawa i w konsekwencji winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły, pomijając w tym zakresie przepisy rozporządzenia MEiN, to nie wskazała jednak, które konkretnie przepisy powszechnie obowiązujące organ ten powinien uczynić podstawą ustalenia (obliczenia) stawki dotacji. Pominięcie zapisów rozporządzenia z 2022 r. przy ustalaniu wysokości należnej dotacji (czego domaga się skarżąca) prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której brak byłoby jakichkolwiek norm wykonawczych pozwalających na ustalenie mechanizmu ustalenia wysokości tej dotacji. Pozostałyby jedynie normy o charakterze ogólnym, a strona w skardze nie wskazała żadnego innego konkretnego mechanizmu ustalenia wysokości należnej jej dotacji. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności i argumenty, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), oddalił skargę. ds