I SA/Łd 574/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Przemysław Cieślarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwałę Rady Gminy Sieradz z dnia 28 października 2016 r. nr XXIII/144/2016 w przedmiocie zmian w budżecie Gminy Sieradz na 2016r. stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. zaskarżyła uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] r., nr XXIII/144/2016 w sprawie zmian w budżecie Gminy S. na 2016 r. Zaskarżonej uchwale zarzucono kwalifikowane naruszenie prawa tj. § 27 ust. 3 i 4 uchwały nr IN//29/03 Rady Gminy S. z dnia 10 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy S., zmienionej uchwałami Rady Gminy S. nr X/52/2003 z dnia 13 października 2003 r. oraz Nr XXXIV/149/09 z dnia 15 czerwca 2009 r. Kolegium RIO ustaliło, że przyczyną zwołania nadzwyczajnej sesji Rady Gminy S. w dniu 28 października 2016 r. było niepodjęcie przez Radę na XXII sesji w dniu 26 października 2016 r. uchwały w sprawie zmian w budżecie Gminy S. w 2016 roku, co zdaniem przewodniczącego Rady Gminy, skutkowałoby dezorganizacją pracy urzędu z powodu braku terminowego realizowania płatności. Z dalszych wyjaśnień przewodniczącego wynika, że procedura zwołania sesji nadzwyczajnej pozostaje w zgodności z regulacjami zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym oraz z zapisami Statutu Gminy S. Radni o sesji nadzwyczajnej zwołanej na 28 października 2016 r. zostali powiadomieni SMS-em w dniu 26 października 2016 r., a w następnym dniu były wykonane również telefony do radnych w celu potwierdzenia otrzymania SMS-a o zwołaniu sesji. Wersja papierowa zawiadomienia została przekazana radnym przed sesją. Materiały będące przedmiotem obrad (projekt uchwały w sprawie zmian w budżecie Gminy S. na 2016 rok) radni otrzymali jako załącznik do poprzedniej sesji (zwołanej na dzień 26 października 2016 r.), o czym zostali poinformowani w SMS-ie. Treść SMS-a o zwołaniu sesji była następująca: "zwołuję XXIII sesję nadzwyczajną dnia 28.10.2016 roku o godz. 8 w sali konferencyjnej Urzędu Gminy S., A 5. Porządek posiedzenia: 1. Otwarcie sesji, 2 .Przyjęcie porządku obrad, 3. Podjęcie uchwały w sprawie zmian w budżecie Gminy S. na 2016 rok, 4. Wolne wnioski i informacje, 5.Zamknięcie obrad. Materiał stanowi załącznik do poprzedniej sesji". Po zapoznaniu się z materiałami dotyczącymi zwołania sesji nadzwyczajnej Rady Gminy S. w dniu 28 października 2016 r., Kolegium RIO ustaliło, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Statut Gminy S. został uchwalony uchwałą nr IV/29/03 Rady Gminy S. z 10 lutego 2003 r., zmienioną uchwałami Rady Gminy S. nr X/52/2003 z 13 października 2003 r. oraz nr XXXIV/149/09 z 15 czerwca 2009 r. w sprawie zmian w Statucie Gminy S. W § 27 statutu uregulowano kwestie związane ze zwoływaniem sesji. Zgodnie z treścią przywołanego zapisu uchwały o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesji powiadamia się radnych na 7 dni przed terminem obrad, listownie za pomocą poczty lub w inny skuteczny sposób (ust. 2 § 27 statutu). W zawiadomieniu o sesji należy podać projekt porządku obrad, projekty uchwał oraz inne niezbędne materiały związane z porządkiem obrad (ust. 3 § 27 statutu). W przypadku zwołania sesji nadzwyczajnej, radni otrzymują zawiadomienia oraz ewentualne materiały wymienione w ust. 3, nie później niż 2 dni przed zwołaniem sesji (ust .4 § 27 statutu). Zawiadomienie o zwołaniu sesji nadzwyczajnej wraz z informacją, że materiałami na sesję w dniu 28 października 2016 r. są materiały przewidziane na sesję w dniu 26 października 2016 r. (projekt uchwały nr XXII/.../2016 z 26 października 2016 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy S. na 2016 rok), zostało przesłane radnym w 26 października 2016 r., drogą SMS-ową. Kolegium przyjęło, że do sposobu obliczenia terminu wynikającego ze statutu gminy zastosowanie znajdą zapisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 57 § 1 tej ustawy, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W świetle przedstawionej regulacji, Kolegium RIO stwierdziło, że przy zwołaniu sesji na 28 października 2016 r. nie został dochowany termin, o którym mowa w ust. 4 § 27 statutu. Zawiadomienie wraz z informacją o materiałach na sesję radni otrzymali 1 dzień przed zwołaniem sesji nadzwyczajnej. Nadto, analizując sposób procedowania nad podjęciem uchwały budżetowej, Kolegium RIO zapoznało się z protokołem z XXIII Sesji Nadzwyczajnej Rady Gminy S. z 28 października 2016 r., projektem uchwały nr XXII/.../2016 z dnia 26 października 2016 r. w sprawie zmian w budżecie gminy S. na 2016 rok, która stanowiła materiał na sesję nadzwyczajną oraz podjętą uchwałą nr XXIII/144/2016 Rady Gminy S. z dnia 28 października 2016 r. w sprawie zmian w budżecie gminy S. na 2016 rok oraz wyjaśnieniami złożonymi przez Wójta Gminy w tej sprawie. Z przedłożonego protokołu wynika, że Rada przyjęła następujący porządek obrad: l. Otwarcie sesji, 2. Przyjęcie porządku obrad XXIII sesji nadzwyczajnej Rady Gminy S., 3.Podjęcie uchwały w sprawie zmian w budżecie gminy S. na 2016 rok, 4. Wolne wnioski i informacje, 5. Zamknięcie obrad. Zgodnie z pkt 3 porządku obrad, Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr XXIII/144/2016 w sprawie zmian w budżecie gminy S. na 2016 rok. Za powyższą uchwałą głosowało 8 radnych uczestniczących w posiedzeniu przy ustawowym składzie Rady 15 radnych. Kolegium RIO ustaliło nadto, że projekt uchwały na sesję nadzwyczajną w dniu 28 października 2016 r. zawierał wyłącznie zmiany w planie wydatków budżetu na łączną kwotę 367 972,87 zł (plan wydatków budżetu ogółem, wg powyższego projektu – 36 179 153,55 zł). Natomiast w podjętej uchwale nr XXI 11/144/2016 z dnia 28 października 2016 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy S. na 2016 rok, Rada Gminy S. zwiększyła dochody budżetu o kwotę 11 097,98 zł (refundacja wkładu własnego w ramach Programu ERASMUS+) i równocześnie dokonano zmian w wydatkach budżetu zwiększając je o kwotę 381 521,04 zł i zmniejszając o kwotę 370 423,06 zł. Zmian w wydatkach budżetu (po odliczeniu zwiększenia wydatków finansowanych uzyskanymi dochodami z Programu ERASMUS+) dokonano na łączną kwotę 370 423,06 zł - wysokość tych zmian nie odpowiada kwocie określonej w projekcie uchwały, którą radni otrzymali na sesję w dniu 26 października 2016 roku (367.972,87zł). Powyższe pozostaje w sprzeczności z § 27 ust. 3 i ust. 4 statutu. Ponadto Kolegium zauważyło, że plan dochodów i wydatków ogółem budżetu, zmienianych na sesji w dniu 28 października 2016 roku był inny, aniżeli ten z 26 października 2016 roku. Zmiana wiązała się z wydaniem zarządzenia Wójta Gminy w dniu 27 października 2016 roku (zarządzenie nr 31/2016 Wójta Gminy S. z dnia 27 października 2016 r. w sprawie dokonania zmian w budżecie Gminy S. na 2016 r.), którym to zarządzeniem zwiększono dochody i wydatki budżetu gminy o kwotę 263 116,66 zł - do kwoty 37 239.901,42 zł dochody oraz wydatki do kwoty 36 442.270,21 zł. Z wyjaśnień złożonych na posiedzeniu Kolegium przez wójta wynika, że aktualny projekt uchwały na sesję w dniu 28 października 2016 roku, radni otrzymali przed tą sesją. Zatem z projektem tym zapoznali się tylko ci radni, którzy uczestniczyli w sesji (8 radnych). Tym samym radni, wbrew wymogom § 27 statutu nie otrzymali niezbędnych materiałów na sesję , który to obowiązek wynika z treści § 27 ust. 3 statutu gminy. W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w wiadomościach tekstowych wysłanych do radnych Rady Gminy S. została ujęta treść w ten sposób, że wskazano datę oraz godzinę, miejsce oraz porządek obrad. Ustawodawca w Kodeksie cywilnym, normując kwestie dotyczące składania oświadczeń woli za pomocą poczty elektronicznej, reguluje je w ten sposób, że za chwilę złożenia oświadczenia woli przyjmuje się tą, w jakiej wiadomość została wprowadzona do środka komunikacji elektronicznej w taki sposób, żeby osoba ta mogła zapoznać się z jego treścią (art. 61 § 2, w związku z art. 651 k.c.). Zatem uprawniony jest wniosek, że w dniu 26 października 2016 r., radni Rady Gminy S. powzięli do wiadomości informację o terminie, miejscu i porządku obrad sesji nadzwyczajnej Rady Gminy S. Komunikacja za pomocą poczty elektronicznej polega na przesyłaniu wiadomości tekstowej, w ramach której komunikuje się jej adresatowi określone informacje. Z racji tego, analogicznie należy klasyfikować komunikację za pomocą krótkich wiadomości tekstowych wysyłanych za pośrednictwem telefonów komórkowych. W dzisiejszej dobie telefon komórkowy pełni powszechnie używany nie tylko środek komunikacji, ale również taki za pomocą którego wykonuje się operacje bankowe, nabywa bilety na pociąg, samolot, robi zakupy za pośrednictwem przeglądarki internetowej lub aplikacji, korzysta z map i nawigacji, czy też odbiera lub nadaje wiadomości za pośrednictwem poczty elektronicznej. Jest to powszechny i dostępny dla każdego człowieka środek. Błędne są wywody skarżącego o tym, że zgodnie z regulacją art. 57 kpa, jeśli początkiem biegu terminu jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu terminu, nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. W taki sam sposób należy klasyfikować twierdzenia o tym, że za dzień przyjmuje się miarę czasu oznaczoną 24 godzinami od godziny 00.00 do 24.00. Potocznie w ten sposób oznacza się dobę. Pojęcie dnia nie jest wyodrębnione normatywnie. Jest to zwyczajowe oznaczenie tej części doby, na którą składa się aktywność człowieka. I właśnie odwołując się do tej zwyczajowej nomenklatury, Statut Gminy S. operuje pojęciem dnia. Trzeciego dnia, od skutecznego zawiadomienia za pośrednictwem wiadomości tekstowych Rada Gminy S. przystąpiła do obrad. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów dających asumpt do przyjęcia, że nastąpiły takie zdarzenia jak pominięcie któregokolwiek z radnych Rady Gminy S. przy zwoływaniu nadzwyczajnej sesji Rady Gminy S. w sposób polegający na nie wysłaniu do niego krótkiej wiadomości tekstowej. Zważywszy na charakter sesji, działanie polegające na zawiadomieniu w inny skuteczny sposób, uznać należy za prawidłowe, nie naruszające przytoczonych przez skarżącego regulacji prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". W art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast stosownie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy te badają zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów dokonaną przez organy administracji publicznej. Sprawując tak rozumianą kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do kwestii merytorycznych należy podnieść, że regulacje dotyczące stanowienia prawa miejscowego przez gminę zawarte są w ustawie o samorządzie gminnym oraz aktach prawa miejscowego regulujących ustrój gmin - statutach. Organem stanowiącym te akty, jest w myśl art. 41 u.s.g. rada gminy. Rada, jako organ kolegialny obraduje i podejmuje uchwały na posiedzeniach ustawowo nazywanych sesjami. Obrady te mogą odbywać się w trybach zwykłych lub nadzwyczajnych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.s.g, rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. W myśl ust. 3 powyższego art. na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 w zdaniu drugim. Szczegółowy tryb pracy rady gminy niezależnie od tego, czy jest to tryb nadzwyczajny, czy zwykły określa statut gminy, który stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący na jej terenie. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa terminów, w jakich należy poinformować radnych i mieszkańców o sesji rady, jak też trybu powiadamiania, dlatego miarodajne w tym zakresie są wyłącznie przepisy statutu gminy, który stanowi o ustroju gminy. Jest on zbiorem przepisów regulujących najważniejsze sprawy dla wspólnoty gminnej, w tym m.in. organizacji wewnętrznej gminy i tryb pracy jej organów (art. 22 u.s.g.). Jest też, konstytucyjnym źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania gminy (art. 87 Konstytucji RP). Na terenie gminy, w dacie wydawania kwestionowanej uchwały, obowiązywał Statut Gminy S. w brzmieniu ustalonym uchwałą nr XXXIV/149/09 Rady Gminy S. z dnia 15 czerwca 2009 r. w sprawie zmian w statucie Gminy S. (sam statut Gminy S. uchwalony został uchwałą nr IV/29/03 z dnia 10 lutego 2003 r.). Jak wynika z § 27 ust. 2 statutu o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad powiadamia się radnych na 7 dni przed terminem obrad, listownie za pomocą poczty lub w inny skuteczny sposób. W zawiadomieniu o sesji należy podać projekt porządku obrad, projekty uchwał oraz inne niezbędne materiały związane z porządkiem (ust .3 § 27). W przypadku zwołania sesji nadzwyczajnej, radni otrzymują zawiadomienie oraz ewentualne materiały wymienione w ust. 3, niepóźnej niż 2 dni przed zwołaniem sesji (ust. 4 § 27 statutu ) Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że radni Gminy S. zostali przy pomocy SMS poinformowani o terminie nadzwyczajnej sesji Rady Gminy zwołanej na dzień 28 października 2016 r., w dniu 26 października 2016r. W związku z tym należy zgodzić się ze stanowiskiem Regionalnej Izby Obrachunkowej, że powiadomienie nastąpiło wbrew postanowieniom § 27 ust. 4 statutu. Należy wskazać, że możliwość zwoływania nadzwyczajnych posiedzeń Rady Gminy jest środkiem umożliwiającym samorządowi gminnemu na podejmowanie uchwał w sytuacjach nagłych, wymagających szybkich decyzji. Z drugiej stronu jednak tryb zwoływania takich posiedzeń winien gwarantować radnym udział w takich posiedzeniach. Odstępstwo od zasad dotyczących zwoływania nadzwyczajnego posiedzenia rady jest niedopuszczalne, stanowiąc zaprzeczenie samorządności. Jak wyżej wskazano, statut gminy jest aktem prawa (miejscowego). Wobec tego dokonując wykładni użytych w nim pojęć należy sięgnąć do przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 57 § 1 tej ustawy, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się tego dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec tego terminu. Zestawiając tę normę z § 27 ust. 4 statutu zawiadomienie radnych o terminie nadzwyczajnego posiedzenia Rady Gminy zwołanego na dzień 28 października 2016 r. winno nastąpić najpóźniej w dniu 25 października 2016 r., a nie jak to miało miejsce w stanie faktycznym sprawy, dzień później. W kontekście tego pozbawione znaczenia są twierdzenia Wójta Gminy S. zawarte w odpowiedzi na skargę, koncentrujące się na elektronicznej formie zawiadomienia, jej istocie (natychmiastowym dostępie do informacji) oraz powołanych przepisach Kodeksu cywilnego (art. 61 § 2 , art.65 prim). Należy wskazać, że skarżący nie zakwestionował formy zawiadomienia radnych o terminie nadzwyczajnego posiedzenia rady (bo wiadomość SMS jest dopuszczalną formą zawiadomienia - § 27 ust. 2 statutu) tylko niezachowanie terminu wskazanego w § 27 ust. 4 tego aktu prawnego. Bez znaczenia są także uwagi dotyczące potocznego znaczenia użytych w § 27 ust. 4 statutu zwrotów. Sposób obliczania terminów jest bowiem określony w przepisach prawa (art. 57 § 1 kpa). Należy zgodzić się także z Regionalną Izbą Obrachunkową, że zawiadomienie o nadzwyczajnym posiedzeniu Rady Gminy S. w dniu 28 października 2016 r. naruszało także przepis § 27 ust. 3 statutu. Jak wyżej wskazano, w zawiadomieniu o sesji rady należy podać projekt porządku obrad (co nastąpiło), projekt uchwał oraz inne niezbędne materiały związane z porządkiem obrad. Tymczasem projekt uchwały przedstawiony radnym na sesji w dniu 26 października 2016 r. zawierał wyłącznie zmiany w planie wydatków budżetu na łączną kwotę 376 972,87 złotych. Natomiast w podjętej uchwale nr XXIII/144/2016 z dnia 28 października 2016 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy S. na 2016 rok, Rada Gminy zwiększyła dochody budżetu o kwotę 11 097,98 i równocześnie dokonano zmian w wydatkach budżetu na łączną kwotę 370 423,06 zł (w przedstawionym projekcie uchwały – 367 972,87 zł). Ponadto Radni nie otrzymali zarządzenia Wójta Gminy z dnia 27 października 2016 r. w sprawie dokonania zmian w budżecie Gminy S. na 2016 rok, dokument ten należy traktować jako "inne niezbędne materiały związane z porządkiem obrad. W zakresie tych nieprawidłowości Wójt Gminy S. w odpowiedzi na skargę w ogóle nie zajął stanowiska. Tym samym należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa w rozumieniu § 27 ust. 3 i 4 Statutu Gminy S. Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść. W związku z tym należy podnieść, że nawet gdyby wszyscy radni stawili się na sesji nadzwyczajnej w dniu 28 października 2016 r., a siedmiu z nich, którzy w rzeczywistości nie byli obecni, głosowało przeciwko zaskarżonej uchwale i tak zostałaby ona przyjęta. Zgodnie z § 18 Statutu Rada Gminy S. liczy 15 radnych, a za przyjęciem uchwały głosowali wszyscy obecni radni (osiem osób) – protokół XXIII Nadzwyczajnej Sesji Rady Gminy w S. w kadencji 2014-2018. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 91 ust.1 i ust.4, art. 93 ust.1 u.s.g ,w związku z art.147 § 1 P.p.s.a należało stwierdzić, że uchwała z dnia 28 października 2016 roku nr XXIII/144/2016 Rady Gminy S., wydana została z naruszeniem prawa. ak