I SA/Łd 581/11

Dnia 10 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Sędzia NSA Paweł Janicki Protokolant: Anna Drelich po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę. I SA/Łd 581/11 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją [...] r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy umorzenia J. O. zadłużenia tytułu składek na: • ubezpieczenia społeczne za okres [...], [...] w wysokości 9.807,17 zł oraz odsetek za zwłokę w wysokości 9.362,00 zł, • ubezpieczenie zdrowotne za okres [...] , [...] w wysokości 2.238,44 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 2.016,00 zł oraz kosztów upomnienia w wysokości 8,80 zł, • Fundusz Pracy za okres [...], [...]w wysokości 593,62 zł oraz odsetek za zwłokę w wysokości 549,00 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie zaległych składek. Prośbę umotywowała swoją trudną sytuacją zdrowotną i brakiem środków finansowych umożliwiających spłatę zadłużenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] r. wydał decyzję o odmowie umorzenia zadłużenia. Na uzasadnienie swojej decyzji podniósł, że w przypadku skarżącej nie została spełniona przesłanka nieściągalności określona w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż wnioskodawczyni uzyskuje dochody z tytułu świadczenia rentowego, którego wysokość pozwala na prowadzenie skutecznej egzekucji. Wskazano, że zakład nie kwestionował faktu, że sytuacja finansowa i zdrowotna skarżącej jest trudna i, że w jej przypadku zachodzą przesłanki, które dawałyby podstawę do umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy, bowiem skarżąca utrzymuje się z renty w wysokości 627, 68 zł, dodatku mieszkaniowego w wysokości 128,95 zł i zasiłku na dożywianie w wysokości 60 zł miesięcznie, potrącenia egzekucyjne z renty wynoszą 156,92 zł, co powoduje że do wypłaty pozostaje kwota 396,27 zł. Skarżąca nie ma nikogo na utrzymaniu, nie posiada majątku i zobowiązań finansowych (poza spornym zadłużeniem wobec ZUS), wydaje na utrzymanie mieszkania (łącznie z opłatami za media) kwotę 167,30 zł i na leki 130 zł miesięcznie, nie może pracować z uwagi na stan zdrowia, jest po kilku operacjach. Biorąc pod uwagę powyższe względy podniesiono, że Zakład nie ma obowiązku umorzenia należności nawet wtedy, jeżeli w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek i nie może z instytucji umorzenia czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia płatnika z obowiązku opłacania składek. Dlatego postanowił odmówić umorzenia zadłużenia. Mając na uwadze powyższe skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie zadłużenia. Prezes ZUS ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, iż uprzednia decyzja została wydana w oparciu o prawidłową analizę materiału dowodowego i nie znalazł podstaw do jej zmiany. Podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa Zakład może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi po spełnieniu przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy. Ponownie podkreślono fakt, że nawet w przypadku wystąpienia całkowitej nieściągalności należności, przepisy art. 28 ust. 1 ustawy nie zawierają nakazu ich umorzenia przez ZUS, a jedynie przewidują taką możliwość. Ponownie wskazano, że obowiązkiem ZUS jest dbanie o środki finansowe funduszy, składki na ubezpieczenia społeczne są obowiązkowe, a umorzenie tych składek uszczupliłoby środki publiczne, co jest sprzeczne z interesem społecznym. Umorzenie należności jest instytucją, która winna być używana sporadycznie i w bardzo wyjątkowych sytuacjach, które zostały spowodowane okolicznościami o trwałym charakterze. Dlatego też decyzje o umorzeniu zadłużenia podejmowane są w szczególnych przypadkach i nie można z tego czynić powszechnej zasady, bowiem obowiązkiem wynikającym wprost z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest regulowanie obowiązkowych składek. Opłacenie składek ma zabezpieczyć środki finansowe (które zgromadzone są w poszczególnych funduszach celowych), z których finansowane są m. in. emerytury, renty, a także wszelkie wydatki związane z opieką zdrowotną. Odpowiedzialnością za wykonanie i czuwanie nad realizacją przepisów ustawy (m.in. w zakresie poboru należności składkowych i wypłaty świadczeń), ustawodawca obarczył Zakład Ubezpieczeń Społecznych i dlatego w konsekwencji tej odpowiedzialności wyposażył w kompetencje w zakresie umarzania należności, ale na zasadzie uznania administracyjnego. Zakład wykonując przepisy prawa z zakresu ubezpieczeń społecznych rozstrzygając wniosek o umorzenie zadłużenia jest zobowiązany brać pod uwagę nie tylko ważny interes płatnika, ale również ważny interes ogólnospołeczny i nawet jeśli uzna, że sytuacja finansowa jest trudna i wystąpiły przesłanki określone przepisami, nie oznacza to automatycznie umorzenia należności. Ustalenie, czy istnieje okoliczność uzasadniająca umorzenie stanowi przesłankę do rozważenia jedynie możliwości umorzenia, natomiast nigdy nie zobowiązuje organu do wydania pozytywnej dla zobowiązanego decyzji. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., nie wskazując konkretnych zarzutów. Podniosła jedynie, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją i że jej sytuacja nie zmieniła się poza nieznaczną zmianą renty, która po potrąceniach wynosi aktualnie 407,12 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje. Na wstępie stwierdzić należy, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez skarżącą decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i odsetek, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sprawie nie stwierdzono bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., ani przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem. Stosownie do art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a ww. ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie zaś z przepisem § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, organ rentowy może umorzyć należności z tytułu składek, jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, a także w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Uregulowana w powołanych przepisach instytucja umorzenia zaległości oparta jest na uznaniu administracyjnym, na co wskazuje zwrot "mogą być umorzone". Istotą uznania zaś jest rozgraniczenie sprzecznych interesów, a mianowicie interesu strony ubiegającej się o umorzenie oraz interesu budżetu państwa, i danie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. Nadmienić należy nadto, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę w stosowaniu analizowanej instytucji nawet wówczas, gdy zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie. Swoboda ta polega na tym, że to do organu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy, a sądowa kontrola legalności aktów administracji opartych na uznaniu ma charakter ułomny. Z woli ustawodawcy obejmuje ona jedynie przestrzeganie przez organy procedury normowanej w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w szczególności kompletność materiału dowodowego oraz prawidłowość jego oceny w myśl wskazań zasady swobodnej oceny dowodów obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontrolowania trybu postępowania prowadzącego organ do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne itp. Sąd ten nie może natomiast kwestionować rozstrzygnięcia merytorycznego zawartego w zaskarżonej decyzji, będącego wynikiem dokonanego przez organ wyboru, jego celowości i słuszności. Jeśli zatem Sąd stwierdzi, że organ rentowy nie uchybił przepisom postępowania i oparł rozstrzygnięcie na podstawie rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego, to nie ma podstaw prawnych do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego nawet wówczas, gdy w ocenie Sądu rozstrzygnięcie jest niesłuszne bądź krzywdzące dla strony. Sąd nie ma uprawnień, aby nakazać organowi rentowemu odstąpienie od dochodzenia należnych składek lub narzucić rozstrzygnięcie uwzględniające wniosek strony o umorzenie tych należności. Nie może również, w miejsce organu rentowego wydać orzeczenia uwzględniającego ów wniosek. W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie sytuacji finansowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącej. Ustaleń w powyższym zakresie dokonano przede wszystkim na podstawie danych ujawnionych przez skarżącą w "oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej", który skarżąca sporządziła w dniu [...]r. Z danych zawartych w tym oświadczeniu wynika, że jedynym źródłem utrzymania skarżącej jest renta w wysokości 627,68 zł (brutto). Według oświadczenia skarżąca nie posiada innych dochodów, ale otrzymuje zasiłek z pomocy społecznej na zakup artykułów żywnościowych w wysokości 60 zł miesięcznie. Skarżąca jest rozwiedziona, nie ma nikogo na utrzymaniu, jest schorowana, po kilku operacjach. Ponadto z dołączonych do wniosku o umorzenie dokumentów wynika, że korzysta ona również z innych form pomocy w postaci zasiłku mieszkaniowego w wysokości 128,95 zł miesięcznie. Z kolei wydatki skarżącej na utrzymanie mieszkania wynoszą 167,30 zł, a na leki 130 zł miesięcznie. W tej sytuacji uznać należy, że ustalenia stanu faktycznego zostały poczynione w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, któremu w całości organ dał wiarę. Odmawiając uwzględnienia wniosku o umorzenie przedmiotowej zaległości, organ przedstawił wszystkie ujawnione okoliczności faktyczne, dotyczące dochodów skarżącej i ponoszonych przez nią wydatków. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznał, że sytuacja majątkowa i zdrowotna skarżącej jest trudna (str.2). Tym niemniej odmówił umorzenia obciążających skarżącą zaległości i wyjaśnił, że uwzględnienie żądania strony byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Zdaniem Prezesa ZUS w interesie społecznym leży, by Zakład ściągał zaległe składki, bowiem zasilają one Fundusz Ubezpieczenia Społecznego, z którego wypłacane są świadczenia emerytalno - rentowe i pokrywane są wydatki związane z opieką zdrowotną. Organ rentowy podniósł także, iż rozstrzygając wniosek o umorzenie zadłużenia jest zobowiązany brać pod uwagę nie tylko ważny interes płatnika, ale również ważny interes ogólnospołeczny i nawet jeśli uzna, że sytuacja finansowa jest trudna i wystąpiły przesłanki określone przepisami, nie oznacza to automatycznie umorzenia należności. Ustalenie, czy istnieje okoliczność uzasadniająca umorzenie stanowi przesłankę do rozważenia jedynie możliwości umorzenia, natomiast nigdy nie zobowiązuje organu do wydania pozytywnej dla zobowiązanego decyzji. Dostrzegając zatem wyjątkowo trudną sytuację finansową strony, organ pozostając w granicach uznania administracyjnego, ocenił, że interes społeczny winien mieć priorytet przed indywidualnym interesem skarżącej. Do takiej oceny organ rentowy jest uprawniony. Jak wskazano powyżej nawet stwierdziwszy zaistnienie przesłanek umorzenia, organ rentowy posiada uprawnienie do odmowy umorzenia zaległości, a celowości czy racjonalności takiego wyboru sąd administracyjny nie może kwestionować. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, skargę należy uznać za niezasadną. Organ właściwie bowiem ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o dostępne mu dowody, następnie dokonał ich oceny, a na końcu wskazał powody, które uzasadniały odmowę uwzględnienia wniosku. Decyzji tej nie można więc postawić zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego. O tym, czy zostanie przyznana ulga w spłacie zadłużenia osobie ubiegającej się o nią decyduje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, występujący w charakterze wierzyciela. Takiej kompetencji nie ma natomiast sąd administracyjny, który bada jedynie zgodność z prawem działalności administracji publicznej, a w niniejszej sprawie legalność zaskarżonej decyzji.. Z uwagi na fakt, iż zakwestionowana decyzja jest zgodna zarówno z przepisami postępowania, jak i przepisami prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. P.Z-C.