I SA/Łd 586/22

Dnia 17 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Asesor WSA Grzegorz Potiopa (spr.) Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska-Cieplucha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 roku sprawy ze skargi P. K. na akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi z dnia 5 lipca 2021 r. numer FGŚP.504.3236.2021.MG/15gga w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy oddala skargę. P. K. w dniu 28 maja 2021 r. zwrócił się do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 125 250 zł. Wniosek dotyczył 33 pracowników na okres 3 miesięcy, począwszy od maja 2021 r. Pismem z 5 lipca 2021 r. organ odmówił przyznania świadczeń objętych wnioskiem. Jako podstawę prawną podano, tj. art. 15gga ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm., dalej: ustawa o Covid) oraz przytoczono jej treść. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z aktualnymi informacjami ujawnionymi w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP przeważająca działalność gospodarcza przedsiębiorstwa Doradztwo Gospodarcze P. K. to działalność gospodarcza oznaczona według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem 96.02.Z, tj. Fryzjerstwo i pozostałe zabiegi kosmetyczne. Zmiana we wpisie w sekcji PDK została dokonana w dniu 30 kwietnia 2021 r., w którym to dniu usunięta została wartość 70.21.Z a dodana 96.02.Z W związku z powyższym uznano, że strona skarżąca nie spełnia warunków wskazanych w art. 15gga ust. 1 i ust. 2 ustawy o Covid. Od powyższej odmowy wniesione zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi odwołanie. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uznało się za organ niewłaściwy i przekazało sprawę do rozpatrzenia Dyrektorowi Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi, celem przekazania skargi do sądu administracyjnego. W skardze na ww. akt strona skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej odmowy, podniosła zarzuty naruszenia: 1. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dyskryminację odwołującego się w życiu gospodarczym i uznanie, stronie skarżącej nie przysługuje prawo do przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy, w sytuacji gdy przeważającą działalnością odwołującego się jest działalność o kodzie PKD 96.02Z, a wpis do rejestru ma jedynie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. 2. art. 15gga ust. 1 i 2 ustawy o COVlD, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez dyskryminację odwołującego się w życiu gospodarczym i uznanie, iż stronie skarżącej nie przysługuje prawo do przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy, w sytuacji gdy jej przeważającą działalnością jest działalność o kodzie PKD 96.02Z, a wpis do rejestru ma jedynie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. poparła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do charakteru zaskarżonej formy działania administracji. Sąd stwierdza, że zaskarżona odmowa zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy (pismo z 5 lipca 2021 r.) podlega sądowej kontroli, bowiem mieści się w katalogu form poddanych tej kontroli (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), jest innym niż decyzja lub postanowienie aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko takie zostało przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniach uchylających postanowienia sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skarg w tych sprawach (postanowienia z 17 listopada 2021 r. I GSK 1414/21 i I GSK 1413/21, czy z 19 listopada 2021 r. I GSK 1415/21, a także wcześniejsze postanowienie z 18 czerwca 2021 r., I GSK 474/21; CBOSA) podkreślił, że "w przepisie art. 15gga ust. 9 ustawy o Covid wskazano, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia". Zdaniem NSA "(...) nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi, zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." Wzgląd na kwalifikację tej formy działania administracji przesądza o charakterze i zakresie dopuszczonych przez prawo czynności organu poprzedzających jej podjęcie. Skoro odmowa zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy nie jest decyzją ani postanowieniem (art. 3 § 2 pkt 1–2 p.p.s.a.), lecz jest "innym niż decyzja lub postanowienie" aktem (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), to jego wydanie nie może być poprzedzone postępowaniem dowodowym prowadzonym na podstawie k.p.a. Kodeks nie ma tu w ogóle zastosowania, bowiem stosuje się go w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji, postanowienia lub załatwienia sprawy milcząco (art. 1 k.p.a.). Wszystkie te formy mieszczą się w katalogu form działania administracji poddanych sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a. i w ramach skargi na te akty sąd może i powinien poddać ocenie zastosowanie przepisów k.p.a. przed ich wydaniem, a ewentualne naruszenie przepisów kodeksu może uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. Nie jest to możliwe, ani dopuszczalne w sprawie ze skargi na akt, o którym mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ten bowiem nie ma charakteru orzeczniczego (zob. A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 67–97 i powołana tam literatura i orzecznictwo). Innymi słowy, czynności organu poprzedzające odmowę zawarcia umowy nie mieszczą się (bo mieścić się nie mogą) w ramach czynności "postępowania dowodowego" w rozumieniu k.p.a., lecz polegają na prostym porównaniu danych zawartych we wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i danych zawartych w rejestrze REGON (w brzmieniu na określony dzień). Do oceny wyniku tego porównania (w razie negatywnego jego skutku) sprowadza się sądowa kontrola aktu odmowy, który w razie błędów w tym zakresie podlega uchyleniu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Należy podkreślić, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 może mieć tu tylko "odpowiednie" zastosowanie, co w przypadku kontroli aktów takich, jak zaskarżona odmowa, oznacza dopuszczalność zastosowania wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 i 3 p.p.s.a — i uchylenia zaskarżonego aktu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo w razie zajścia niektórych podstaw nieważności, odnoszonych w typowym przypadku do decyzji (np. wydania aktu przez niewłaściwy organ lub bez podstawy prawnej). O tym, w jaki sposób dochodzi do oceny spełnienia warunków dopuszczalności zawarcia umowy przesądza więc nie treść ustaleń faktycznych, lecz czynności określone w prawie materialnym — art. 15gga ustawy o Covid. Zgodnie z jego treścią (wg stanu na dzień złożenia wniosku przez stronę skarżącą), przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 marca 2021 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.43.Z, 47.51Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z, 49.39.Z, 55.10Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10A 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.4 59.12.Z, 59.13.4 59.20.4 59.14.4 59.20.4 74.20.4 77.21.4 79.11.A, 79.12.A, 79.90.A, 82.30.4 85.51.4 85.52.Z, 85.53.4 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1662], lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.4 90.04.4 91.02.Z, 93.11.4 93.13.4 93.19.4 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.4 i którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 (ust. 1). Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 marca 2021 r. (ust. 2). Z przepisów tych wynika jasno, że ocena spełnienia warunku dopuszczalności zawarcia umowy jest wynikiem prostego zestawienia danych REGON i danych wniosku. Takie ujęcie jest zresztą spójne z celem poddanej analizie konstrukcji, która zakłada szybkie udzielenie pomocy przedsiębiorcom, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji z przyczyn od siebie niezależnych. Oznacza to, że skarga nie zasługuje na uwzględnianie, odmowa zwarcia umowy nastąpiła bowiem w związku z brakiem stosownego PKD ujętego jako przeważająca działalność przedsiębiorcy w Bazie REGON. Organ prawidłowo ustalił, że zgodnie z aktualnymi informacjami ujawnionymi w Bazie Internetowej REGON przeważająca działalność gospodarcza Skarżącego na dzień 31 marca 2021 r. to działalność gospodarcza oznaczona według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem: 70.21Z. Kod ten nie jest wymieniony w art. 15 gga ust. 1 ustawy o COVID, ani też w § 1 i 1a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii covid-19. W myśl § 1a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii covid-19 przyznaje się świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 31 marca 2021 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 47.41.Z,47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 49.39.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2I.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.1 ŁZ, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.I4.Z,59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A,85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1662 oraz z 2021 r. poz. 36 i 97), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D. 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 9I.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.02.Z, 96.04.Z, 96.09.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVlD-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu po-przednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r. Przepis art. 15gga ustawy o COVID stosuje się, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału 2. Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust, 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. Zgodnie art. 15ggb ust. 1 ustawy o Covid, Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVlD-19, w drodze rozporządzenia, przyznać ponowną wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o których mowa art 15gga ust. 1 albo art. 15gga1 ust. 1. dla wszystkich albo niektórych przedsiębiorców, którzy w otrzymali to świadczenie na podstawie art. 15ggaust. 1 albo art. 15gga1 ust. 1, lub przyznać to świadczenie innym przedsiębiorcom, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVlD-I9 (ust. 1). W myśl art. 15ggb ust. 2 ustawy o Covid, o którym mowa w ust. 1, może ustalać krąg przedsiębiorców, którym przysługują świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy, poprzez określenie: 1) innych niż wskazane w przepisie art. 15gga ust. 1 albo art. 15gga1 ust. 3 warunków przyznawania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy w zakresie obniżenia przychodu z działalności, rodzaju działalności, z której przychód stanowi podstawę ustalenia, czy wystąpiło obniżenie przychodu, i okresu porównawczego; 2) kodów, którymi oznaczona była, na dzień wskazany w rozporządzeniu, według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, działalność gospodarcza przedsiębiorcy. Stosownie do art. 15ggb ust. 3 ustawy o Covid rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, może także określać: 1) inną niż wskazana w przepisie art. 15gga ust. 6 pkt 2, 3 i 7 lub art. 15gga1 ust. 4 treść oświadczeń; 2) inny niż wskazany w przepisie art. 15gga ust. 26 lub art. 15gga1 ust. 8 termin składania wniosków o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy; 3) inny niż wskazany w przepisie art. I5gga ust. 11 okres przysługiwania dofinansowania. W zaskarżonym akcie odmowy organ stwierdził, że zgodnie z aktualnymi informacjami ujawnionymi w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP przeważająca działalność gospodarcza przedsiębiorstwa Doradztwo Gospodarcze P. K. to działalność gospodarcza oznaczona według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem 96.02.Z, tj. Fryzjerstwo i pozostałe zabiegi kosmetyczne, a kod ten nie jest wymieniony w art. 15gga ust. 1 ustawy o Covid. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi jest związany danymi zawartymi w rejestrze Regon. Sąd w pełni podziela ten pogląd i w związku z tym za niezasadne uznaje zarzuty skargi wskazujące na nieuwzględnienie przez organ faktycznej, a nieobjętej wpisem w REGON, przeważającej działalności strony skarżącej, a zamiast tego uznanie za wiążące danych z bazy REGON. Z przyczyn wyżej wskazanych organ nie mógł dopuścić się wskazanych w skardze naruszeń przepisów art. 15gga ust. 1 i 2 ustawy o COVlD oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych samych powodów Sąd nie podziela przywołanej w skardze argumentacji dotyczącej charakteru wpisu w rejestrze REGON. Zdaniem Sądu skutki nieujawnienia w tym rejestrze aktualnej i przeważającej działalności przedsiębiorcy obciążają wyłącznie stronę skarżącą. Oceny Sądu nie zmienia analiza orzeczeń dołączonych do pisma z dnia 30 sierpnia 2022 r. (wyroku WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2022 r. o sygn. akt III SA/Łd 734/21 oraz wyrok SO w Łodzi z dnia 27 stycznia 2022 r. o sygn. akt VIII U 1819/21). Należy podkreślić, że analogiczne stanowisko z zaprezentowanym w rozpoznawanej sprawie (w zakresie skutków nieujawnienia w rejestrze REGON aktualnej i przeważającej działalności przedsiębiorcy), zostało zaprezentowane w wielu orzeczeniach tutejszego Sądu (przykładowo: wyroki w sprawach I SA/Łd 763-767/21, I SA/Łd 802-807/21, I SA/Łd 839-753/21). W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji (art. 151 p.p.s.a.). Sąd nie zasądził na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, mimo zawartego w tym względzie wniosku w odpowiedzi na skargę, ponieważ p.p.s.a. nie przewiduje takiej możliwości w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, dopuszczając na tym etapie wyłącznie zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.). aj