I SA/Łd 587/09

Dnia 28 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Cezary Koziński Sędziowie sędzia NSA Bogusław Klimowicz sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda (spr.) Protokolant asystent sędziego Adrian Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi J. R. i S. R. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje adwokatowi P. R., kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącym oraz kwotę 17 złotych tytułem uiszczonej opłaty skarbowej i nakazuje wypłacić powyższe kwoty z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ustalił, że J. i S.R. podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy prawa tj. J.R. od 1 stycznia 1991 r., a S.R. w okresie od 1 stycznia do 30 września 1991 r. oraz od 1 lipca 1992 r. W decyzji ustalono również wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od II kwartału 1998 r. do I kwartału 2008 r. na kwotę 30.785,60 zł. Od powyższej decyzji skarżący odwołali się do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wnosząc jednocześnie o "oddłużenie zaległych i niezapłaconych składek do KRUS". Wyrokiem z [...] w sprawie [...] Sąd Okręgowy w P. oddalił odwołanie, a zawarty w nim wniosek o umorzenie należności przekazał KRUS celem nadania biegu i merytorycznego rozstrzygnięcia. We wspomnianym wyżej wniosku, rozpoznawanym przez organ administracji w niniejszej sprawie, skarżący podnieśli, że znajdują się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, ponieważ zaciągnęli kredyt na zakup gospodarstwa rolnego i jego rozwój, mają problemy zdrowotne oraz ponoszą znaczne koszty związane z wychowaniem i wykształceniem czwórki dzieci, z których troje uczy się i mieszka w Warszawie. Ponadto w 2006 r. dotknęła ich klęska suszy, która spowodowała szkody w uprawach w wysokości 5.532 zł. Do wniosku dołączono historię choroby S.R. i zaświadczenie lekarskie, z których to dokumentów wynikało, że S.R. chorował od marca do czerwca 1989 r., a także zaświadczenie z Urzędu Gminy w R. potwierdzające szkodę ubezpieczonych powstałą w wyniku suszy. Ponadto w oświadczeniu z 15 grudnia 2008 r. wnioskodawcy podali, że wydatki na wykształcenie dzieci wynoszą ok. 1.500 zł miesięcznie, natomiast ich gospodarstwo o pow. 13,46 ha (2,05 ha przeliczeniowego) składa się ze słabych ziem, przez co narażone jest na suszę i nieurodzaj. Decyzją z [...] Prezes KRUS na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zmianami; powoływanej dalej jako "u.s.r.") umorzył wnioskodawcom odsetki za zwłokę w opłacaniu składek za okres od I kwartału 1999 r. do IV kwartału 2000 r. w kwocie 5.311,- zł i odmówił umorzenia pozostałej należności. Wydając decyzję organ pierwszej instancji powołał się na sytuację materialną wnioskodawców, problemy zdrowotne S.R., koszty związane z wykształceniem dzieci, straty poniesione w gospodarstwie związane z suszą oraz względy społeczne. Odmawiając umorzenia większości ciążących na stronie zobowiązań organ wskazał, że w stosunku do należności za II kwartał 1998 r. wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne, a ponadto, że istnieje możliwość zabezpieczenia należności wpisem hipoteki przymusowej oraz istnieje możliwość spłaty pozostałej należności w systemie ratalnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy ponownie opisali swoją sytuację materialną i przyczyny powstania zadłużenia w KRUS, nie podając jednak żadnych dodatkowych danych dotyczących wysokości dochodów i ponoszonych wydatków. W piśmie złożonym 27 marca 2009 r. J.R. wskazała, że jest ciężko chora, jednak nie może przedstawić żadnej dokumentacji medycznej ponieważ się nie poddaje się zaleconemu leczeniu. Załączyła nadto postanowienie z 31 maja 1999 r. o umorzeniu dochodzenia w sprawie pożaru lasu należącego do S.R., w którego wyniku powstała szkoda w wysokości 10 tys. zł. Decyzją z [...] Prezes KRUS utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie z [...]. W uzasadnieniu wskazał m.in., że problemy zdrowotne wnioskodawców dawały im możliwość ubiegania się o wypłatę zasiłku chorobowego. Podniósł, że wprawdzie strona nie była w stanie udokumentować wydatków ponoszonych na kształcenie dzieci, jednak mimo to przyjął, że wydatki te stanowiły znaczące obciążenie dla budżetu domowego. Odnosząc się do kredytu na zakup gospodarstwa rolnego organ wskazał, że spłata tego zobowiązania nie mieści się w kategorii zdarzeń losowych, które umożliwiają umorzenie zadłużenia. Nie stanowiło zdaniem organu podstawy do uwzględnienia wniosku strony także poniesienie przez nią w kwietniu 1999 r. znacznych strat na skutek pożaru lasu. Organ podkreślił, że uwzględniając tkwiący w gospodarstwie potencjał produkcyjny, wnioskodawcy powinni uzyskiwać dochody umożliwiające stopniowe regulowanie należności, np. w ratach. W tym kontekście organ jako istotny uznał fakt, iż od ponad dziesięciu lat wnioskodawcy nie dokonali żadnej własnej wpłaty. Przy rozstrzyganiu wniosku wskazał również, że za odmową jego uwzględnienia przemawiał stan finansów funduszów emerytalno-rentowego oraz składkowego. W skardze na tą decyzję wnioskodawcy zakwestionowali m.in. przyjęte przez organ administracji założenie, że należące do nich gospodarstwo rolne posiadało potencjał produkcyjny, który pozwalał na spłatę zadłużenia. Wyjaśnili, że z uwagi na bardzo niską jakość ziemi nie byli w stanie na większej jego powierzchni prowadzić efektywnej gospodarki rolnej. Ta zaś część, która posiadała walory rolnicze była przez nich wykorzystywana do uprawy warzyw stanowiących podstawę ich utrzymania. Wskazali również, że spłata zadłużenia względem KRUS wymagałaby od nich w istocie sprzedaży posiadanych gruntów. To zaś pozbawiłoby ich środków do życia. W konkluzji wnieśli o pozytywne rozpatrzenie skargi. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, kwestionowana decyzja narusza bowiem przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozstrzygnięć organu administracji w niniejszej sprawie był wniosek o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Tryb i sposób rozstrzygania tego rodzaju wniosków określają przepisy wspomnianej już wyżej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Stosownie do unormowania zawartego w art. 41 a ust 1 pkt 1 u.s.r. organ (Prezes KRUS) może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie, na wniosek zainteresowanego, w przypadkach uzasadnionych jego ważnym interesem, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno rentowego i składkowego. W myśl natomiast ust. 2 tego artykułu Prezes Kasy może także umorzyć część lub całość należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 41a ust. 2 u.s.r.). Analiza cytowanych przepisów prowadzi do kilku wniosków, których dostrzeżenie jest istotne m.in. dla rozpoznawanej sprawy. Po pierwsze umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym, na co wskazuje użyte w przepisie sformułowanie "Prezes Kasy (...) może umorzyć". To zaś oznacza, iż nawet w przypadku gdy spełnione zostaną przesłanki, o których mowa w ww. przepisie, nie obliguje to organu rozpatrującego wniosek do umorzenia należności z tytułu składek. Decyzja w tym zakresie jest pozostawiona Prezesowi Kasy, który może odmówić umorzenia przedmiotowych należności, mimo że ich opłacenie np. pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Już w tym miejscu podkreślić jednak należy, że uznanie administracyjne nie oznacza, że decyzja organu może być dowolna. Organ przy wydawaniu tego rodzaju decyzji obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki (np. ważny interes zainteresowanego). Dopiero przeprowadzona w ten sposób, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy – ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Po drugie zasadniczą rolę przy ocenie wniosku o umorzenie należności odgrywa przesłanka ważnego interesu wnioskodawcy w wystąpieniu z takim żądaniem. Pojęcie ważnego interesu wnioskodawcy nie jest wprawdzie definiowane, ale nie powinno chyba budzić wątpliwości, że za sytuację uzasadniającą istnienie takiego interesu należy uznać niemożność opłacenia składek ze względu na całkowity brak środków finansowych po stronie zobowiązanego. Zdaniem sądu istnienia ważnego interesu nie można też kwestionować w sytuacji, gdy zapłata składek zagraża podstawom egzystencji osoby podlegającej ubezpieczeniu oraz osób jej bliskich, razem z nią zamieszkujących. Innymi słowy – gdy wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawnych potrzeb życiowych. Po trzecie zaś wykazanie, że zaistniały okoliczności uzasadniające zwolnienie zobowiązanego z obowiązku uiszczenia należności składkowych, obciąża osobę występującą z wnioskiem o umorzenie tych należności. Jest to o tyle zrozumiałe, że przecież najlepszą wiedzę o stanie majątkowym i sytuacji rodzinnej, czyli o okolicznościach, które stanowią podstawę do ewentualnego uwzględnienia wniosku o umorzenie należności, posiada sam zobowiązany. Powyższa konstatacja nie oznacza jednak, że Prezes Kasy może czuć się zwolniony z obowiązku wyjaśnienia okoliczności sprawy (obowiązek ten wypływa wprost z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Inicjatywa dowodowa należy do wnioskodawcy, zaś rolą organu jest weryfikowanie i ocena przedstawianych przez zobowiązanego okoliczności. Prawidłowa ocena przesłanek uzasadniających wniosek o umorzenie należności składkowych wymaga szczegółowej analizy z jednej strony rzeczywistej sytuacji materialnej i finansowej strony, a także wielkości ciążących na niej zaległości, z drugiej zaś – rozważenia przesłanek umożliwiających umorzenie tych należności, o których mowa w cytowanym art. 41a u.s.r. W orzecznictwie podkreśla się, że okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia tych należności z tytułu składek powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. (NSA w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, Lex nr 399183). W niniejszej sprawie organ administracji nie przeprowadził takiej właśnie, pogłębionej analizy wniosku strony skarżącej. Prezes KRUS nie wyjaśnił ani tego jakie są dochody wnioskodawców, ani jakiej wartości jest majątek, którym mogą zadysponować, ani też nie przeprowadził ustaleń w zakresie wysokości obciążających ich wydatków. Tymczasem już pobieżna analiza zgromadzonych dowodów prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie ustalenie konkretnych wartości (dochodu, majątku, wydatków) jest możliwe. Z przeprowadzonych wywiadów w miejscu zamieszkania wnioskodawców wynika zatem, że dysponują samochodem dostawczym MERCEDES VITO, ciągnikiem rolniczym, maszynami. Organ nie pokusił się by nawet w przybliżony sposób określić wartość tych składników majątkowych oraz czy istnieje możliwość ich spieniężenia. Ponadto organ ustalił w toku czynności przeprowadzonych w miejscu zamieszkania wnioskodawców, że posiadają oni na terenie gospodarstwa kilkanaście tuneli foliowych. W treści zaskarżonej decyzji próżno jest jednak szukać choć wzmianki o tych tunelach, nie mówiąc już o ustaleniach, czy są wykorzystywane w sposób zarobkowy, jakiej są powierzchni oraz jakie przynoszą dochody. Z kolei ustalenia w zakresie możliwości uzyskania przez wnioskodawców dochodu z gospodarstwa rolnego ograniczone zostały jedynie do, w istocie nic nie znaczącego stwierdzenia, że w gospodarstwie skarżących tkwi potencjał produkcyjny. Podobnie Prezes Kasy nie analizuje również w żaden, poddający się weryfikacji sposób, obciążeń finansowych spoczywających na wnioskodawcach. Taką analizą nie są w szczególności gołosłowne twierdzenia, że wydatki na utrzymanie i wykształcenie dzieci stanowią "znaczące obciążenie dla budżetu domowego" skarżących. Organ prowadzący postępowanie winien w tym zakresie poczynić konkretne ustalenia, wskazać stronie jakie dokumenty ewentualnie miałyby znaczenie dla sprawy oraz wezwać ją do ich przedstawienia. Skarżący wnioskując o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników powoływali się konsekwentnie na trudną sytuację materialną, spowodowaną różnymi czynnikami (stan zdrowia, utrzymanie dzieci, niskie dochody). Sytuacja materialna rolnika, jego stan zdrowia i wynikająca z niego niemożność opłacania składek mogą, zdaniem sądu, uzasadniać istnienie przesłanki ważnego interesu wnioskodawcy. Zatem obowiązkiem organu wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. było wyjaśnienie sytuacji materialnej i życiowej skarżącego. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie Prezes Kasy nie wypełnił tak postawionych standardów. Ponadto brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, ustaleń oraz rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją materialną skarżących. Brak ten stanowi naruszenie podstawowych wymogów jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym (art. 107 § 3 k.p.a.), a także prowadzi do naruszenia zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Błędy te mają o tyle istotne znaczenie, że wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a tym samym, czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. W tym miejscu zauważyć należy, że Prezes KRUS nie ustalił w istocie jakie zobowiązania z tytułu należności składkowych ciążyły na wnioskodawcach w dniu wydania decyzji. Tymczasem bez precyzyjnego określenia tej wartości zbadanie czy strona ma realną możliwość spłaty zadłużenia jest niemożliwe. By ocenić przesłankę ważnego interesu wnioskodawcy, o której mowa w art. 41a u.s.r. należy bowiem najpierw ustalić do czego organ administracji winien odnieść dane o możliwościach płatniczych wnioskodawcy oraz o stanie finansów wskazanych tam funduszów. Ponadto wskazać wypada, że rozpatrując wniosek o umorzenie należności składkowych zgodnie z art. 41a ust. 1 u.s.r. organ, prócz przesłanki ważnego interesu wnioskodawcy, uwzględnia również przesłankę stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. W zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, w jakim zakresie stan ten miał wpływ na rozstrzygnięcie. Uzasadnienie przesłanki umorzenia nie może ograniczyć się do zacytowania przepisu, lecz winno wyjaśnić jak, w ocenie organu, stan finansów funduszów wpływa na rozpoznanie wniosku konkretnego zobowiązanego o umorzenie należności. W konsekwencji powyższych błędów organ rozpoznający sprawę w sposób niewłaściwy zastosował również podstawę materialną swego rozstrzygnięcia tj. art. 41a u.s.r. Prowadząc ponowne postępowanie Prezes Kasy winien uwzględnić wszystkie podniesione wyżej okoliczności i wskazówki. Winien zatem dokonać wyczerpujących ustaleń w zakresie wysokości dochodów i wydatków skarżących, z uwzględnieniem ich sytuacji zdrowotnej, konieczności łożenia na wychowanie dzieci oraz rzeczywistych możliwości produkcyjnych ich gospodarstwa rolnego. Poczynione ustalenia winny mieć przy tym wymierną postać. Organ następnie wszechstronnie rozważy zebrany materiał i dokona oceny sytuacji materialnej i możliwości płatniczych strony, przy uwzględnieniu stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Jeżeli w wyniku tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego dojdzie do przekonania o niecelowości przyznania ulgi, powinien w uzasadnieniu szczegółowo wskazać przyczyny, dla których nie zastosował instytucji umorzenia. Organ winien mieć na względzie, że dopełnienie wymogów jakim powinno odpowiadać uzasadnienie rozstrzygnięcia nabiera szczególnej wagi, gdy działa w granicach uznania administracyjnego. Z powyższych przyczyn, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami), należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. P.Pij.