I SA/Łd 598/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA P. Janicki, Sędzia NSA A. Cudak, Asesor WSA C. Koziński (spr.), Protokolant A. Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2005 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zastosowania zwolnienia w podatku od nieruchomości za 2004 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy i Miasta O. w dniu 26 września 2003 r. podjęła, na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych i na podstawie art. 11 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców, dwie uchwały nr XIII/87/2003 i XII/88/2003, wprowadzając inne zwolnienia przedmiotowe w podatku od nieruchomości. Uchwałą nr XIII/87/2003 wprowadzono między innymi zwolnienie w tym podatku dla pomiotów, które nabyły nieruchomości od jednostek mających siedzibę na terenie Miasta i Gminy O., będących w stanie upadłości lub likwidacji. W dniu 27 stycznia 2004 r. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w O. przy ul. A 101 złożyła wniosek do Burmistrza Miasta O. o udzielenie zwolnienia w podatku od nieruchomości w roku 2004 na podstawie w/w uchwał. Burmistrz Miasta O. w dniu 30 marca 2004 r. wydał decyzję o odmowie zwolnienia Spółki z podatku do nieruchomości za 2004 r. Jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [..] i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi podatkowemu pierwszej instancji, ze względu na naruszenie przez ten organ przepisów postępowania podatkowego. Decyzją z dnia [..] nr [...] Burmistrz Miasta O. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w O., w sprawie zastosowania zwolnienia z podatku od nieruchomości za 2004 r. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu podatkowego pierwszej instancji. Organy podatkowe uzasadniły swoje stanowisko tym, że w dniu wszczęcia przedmiotowego postępowania obowiązywała ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz.U. Nr 141, poz. 1177 z póź. zm.), zgodnie którą to ustawą pomoc publiczna mogła być udzielana w dowolnej formie – w szczególności w formie dotacji oraz ulg i zwolnień podatkowych. Z § 9 uchwały nr XIII/87/2003 wynikało, iż zwolnienia w podatku od nieruchomości są pomocą publiczną a ich udzielenie następuje z uwzględnieniem przepisów w/w ustawy, wydanych na jej podstawie rozporządzeń, a także zgodnie z "Programem pomocy regionalnej udzielanej na terenie Gminy Miasta O". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż z dniem 31 maja 2004 r. pomoc publiczna dla przedsiębiorców, z jednej strony zmieniła swój charakter, a z drugiej strony zmienił się tryb postępowania o udzielenie pomocy, gdyż ustawa o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej została uchylona. Pomimo, iż norma zawarta w art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych stanowi samodzielną podstawę do podjęcia przez daną radę gminy uchwały do wprowadzenia innych zwolnień przedmiotowych, to uchwała nr XIII/87/2003 Rady Miejskiej w O. stanowiła wyłącznie realizację "Programu pomocy regionalnej dla przedsiębiorców udzielanej na terenie Gminy Miasta O." oraz ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. W związku z tym, że odpadły w niniejszej sprawie materialnoprawne podstawy zastosowania zwolnienia podatnika z podatku od nieruchomości (z dniem 31 maja 2004 r. utraciła moc uchwała nr XIII/87/2003), organy podatkowe umorzyły prowadzone postępowanie. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Spółka z o.o. A złożyła w dniu 10 maja 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu podatkowego pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, iż nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie pogląd, iż z dniem 31 maja 2004 r. straciła moc uchwała nr XIII/87/2003 Rady Miejskiej w O. w sprawie zwolnień z podatku od nieruchomości. Uchwała ta została podjęta w oparciu o delegację zawartą w art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i przepis ten, choć kilkakrotnie zmieniany, upoważniał i nadal upoważnia radę gminy do wprowadzenia innych zwolnień przedmiotowych, niż określone w ust. 1 tego artykułu. Zdaniem skarżącej Spółki, organ odwoławczy bez pogłębionego uzasadnienia prawnego traktuje w/w uchwałę jako integralną część "Programu pomocy regionalnej dla przedsiębiorców udzielanej na terenie Gminy Miasta O. (uchwała nr XIII/88/2003 z dnia 26 września 2003 r.). Uchwały te podjęte zostały w oparciu o różne upoważnienia ustawowe, a ponadto uchwała nr XIII/87/2003 została podjęta chronologicznie wcześniej. Wskazano również, że utrata mocy obowiązującej ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej nie oznacza utraty mocy obowiązującej uchwały nr 87, w oparciu o którą skarżący ubiega się o zwolnienie od podatku od nieruchomości. W takiej sytuacji wsparcie przewidziane w uchwale stanowi jednocześnie pomoc publiczną określoną w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach udzielania przez państwo pomocy publicznej (Dz.U. Nr 123, poz. 1291). Strona skarżąca zarzuciła również organowi odwoławczemu, iż nie odniósł się w sposób wyczerpujący do unormowania zawartego w art. 70 ustawy o postępowaniu w sprawach udzielenia przez państwo pomocy publicznej. Stosownie do tego przepisu art. 2 ustawy z dnia 19 września 2003 r. o zmianie ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej traci moc dopiero po upływie trzech lat od wejścia w życie ustawy, tj. 31 maja 2007 r. Z kolei organowi podatkowemu pierwszej instancji zarzucono, iż naruszył przepisy postępowania uniemożliwiające wnioskującemu ewentualną modyfikację wniosku w oparciu o zmieniony stan prawny. Organ administracji publicznej, zdaniem skarżącej Spółki, jest zobowiązany do poinformowania strony o zmianie stanu prawnego i umożliwieniu wypowiedzenia się, czy podtrzymuje wniosek w dotychczasowej postaci. Gdyby organ nie zaniechał tego obowiązku skarżący już w połowie 2004 r. mógł zmodyfikować wniosek i ubiegać się o pomoc o charakterze de minimis. Przedstawione argumenty, zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, wskazują, iż nie było podstaw do umorzenia, na podstawie art. 208 Ordynacji podatkowej, postępowania zainicjowanego wnioskiem strony z dnia 27 stycznia 2004 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, wskazując, iż przedstawione zarzuty strony skarżącej są bezzasadne. Organ odwoławczy podkreślił, iż norma zawarta a art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych obowiązuje, stanowi podstawę do wprowadzenia na terenie danej gminy innych zwolnień przedmiotowych w drodze uchwały, jak również, że Rada Miejska w O. podjęła dwie odrębne uchwały, dotyczące dwóch odrębnych kwestii, które to jednakże z uwagi na brzmienie norm w nich zawartych tworzą system norm wzajemnie się uzupełniających. Strona skarżąca w swej skardze pomija brzmienie §§ 7 i 9 uchwały nr XIII/87/2003 Rady Miejskiej w O. w sprawie zwolnień z podatku od nieruchomości, gdzie wprost odniesiono się do charakteru określonych zwolnień, podkreślając równocześnie, że są one pomocą publiczną. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie pominęło w swych rozważaniach faktu, ze uchwały Rady Miejskiej w O. podjęte zostały w oparciu o odmienne upoważnienia ustawowe, co jednakże nie powoduje, że nie tworzą one wzajemnie uzupełniającego się systemu pomocy dla przedsiębiorców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie a z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2002, nr 9, poz. 84) rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ust. 1 oraz w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. Upoważnienie to stanowi podstawę do stanowienia przepisów gminnych, zawierających normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 4 lipca 1995 r., sygn. akt SA/Łd 972/95 M.Podat. 1996/2/57). W ustawie o podatkach i opłatach lokalnych nie ma natomiast mowy o ulgach podatkowych. Możliwość udzielenia ulg w zakresie podatków i opłat stanowiących dochody gmin i wpłacanych bezpośrednio na rachunki gmin, ale w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych a nie aktów normatywnych (uchwał), przewiduje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 z póź. zm.) w związku z odesłaniem zawartym w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966). Zwolnienia i ulgi podatkowe będące przywilejami podatkowymi nie są instytucjami tożsamymi. Ulga podatkowa polega bowiem na zmniejszeniu ciążącego na podatniku obowiązku podatkowego, podczas gdy zwolnienie polega na całkowitym odstąpieniu od opodatkowania czynności, przedmiotów czy osób. Mając na względzie powyższe rozróżnienie rada gminy nie ma uprawnień do stosowania ulg w podatku od nieruchomości; ma natomiast uprawnienia do uchwalania zwolnień (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2000 r., sygn. akt III SA 986/99, LEX nr 109276). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca Spółka w dniu 27 stycznia 2004 r. złożyła wniosek (zainicjowała postępowanie) o zwolnienie jej z obowiązku zapłaty podatku od nieruchomości na podstawie uchwały Rady Miejskiej w O. nr XIII/87/2003. W związku z tym postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, gdyż organ administracji samorządowej nie był władny, a jednocześnie obowiązany rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej na podstawie przepisów prawa materialnego (w/w uchwały) o uprawnieniach indywidualnego podmiotu. Jeżeli w przepisach prawa nie określono możliwości wszczęcia na wniosek strony postępowania w sprawie zwolnienia z podatku, postępowanie w tej sprawie nie może się toczyć i organ podatkowy nie może takiego wniosku rozpoznawać. Organy podatkowe obu instancji błędnie zatem uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, wskazując, iż po dniu 31 maja 2004 r. odpadły materialnoprawne podstawy zastosowania zwolnienia podatnika z podatku od nieruchomości. Przyjmując taką argumentację należałoby uznać, iż przed tą datą Burmistrz Miasta O. mógłby w drodze decyzji zwolnić podatnika z obowiązku zapłaty podatku od nieruchomości na podstawie w/w uchwał. Sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej polega w tej sytuacji na zbadaniu, czy decyzja została poprzedzona wyjaśnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy. Integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej stanowi, że uzasadnienie faktyczne zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie organy podatkowe błędnie zatem odniosły się do braku możliwości rozpoznania wniosku podatnika w odniesieniu do przytoczonego stanu prawnego. Sąd stwierdza ponadto, iż wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości nie powoduje utraty przez podatnika prawa do żądania stwierdzenia nadpłaty w sytuacji, gdy nadpłacono lub nienależnie zapłacono podatek. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [....] nr[...], a na podstawie art. 200 tej ustawy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.