I SA/Łd 6/21

Dnia 23 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Cezary Koziński Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A z siedzibą w Ł. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2019 rok oddala skargę. I SA/Łd 6/21 UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą nr 37/140/2020 z dnia 30 września 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi stwierdziło nieważność uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "BZURA" nr IX/31/2020 z dnia 24 sierpnia 2020r. w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Związku z powodu naruszenia prawa tj. art. 271 ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021r., poz. 305 – dalej u.f.p.) oraz art. 28a ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 69 ust. 3 i art. 73a ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, 1378 – dalej u.s.g.). W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO wskazało, że w dacie rozpatrywania sprawy w przedmiocie wypracowania wniosku w sprawie absolutorium dla Zgromadzenia Związku Międzygminnego "BZURA" tj. w dniu 11 sierpnia 2020 r. statutowa liczba członków Komisji Rewizyjnej wynosiła 3 osoby. Na skutek złożenia rezygnacji przez jednego członka Komisji, skład Komisji Rewizyjnej nie odpowiadał zapisom Statutu Związku. Pomimo tego członkowie Komisji obradowali w przedmiocie wniosku absolutoryjnego, lecz uchwała - jako wyraz woli organu kolegialnego - nie została podjęta. Organ nadzoru podkreślił, że Zgromadzeniu Związku Międzygminnego przedstawiono — wbrew wyraźnej dyspozycji art. 271 ust. 1 pkt 6 u.f.p. stanowiska poszczególnych członków Komisji Rewizyjnej, nie zaś wymagane przywołaną normą stanowisko Komisji Rewizyjnej. Wskazano dalej, iż Komisja Rewizyjna Związku Międzygminnego nie podejmowała dalszych działań zmierzających do podjęcia wymaganej prawem uchwały, czy to poprzez kolejne głosowanie w takim samym składzie osobowym, czy też podjęciem działań zmierzających do wyboru nowego członka Komisji i powtórnego obradowania i głosowania w tym temacie. Wobec powyższego Kolegium RIO uznało, że doszło do istotnego naruszenia prawa tj. art. 271 ust. 1 pkt 6 u.f.p., który w sposób jednoznaczny wymaga, by organ stanowiący podejmując uchwałę w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego obligatoryjnie zapoznał się ze stanowiskiem komisji rewizyjnej. Podsumowując podkreślono, że w sprawie takiego wniosku komisja rewizyjna nie sformułowała, a więc Zgromadzenie Związku naruszyło w sposób istotny przepis art. 271 ust. 1 pkt 6 u.f.p., który bezwzględnie wymaga by podjęcie uchwały w sprawie absolutorium było poprzedzone zapoznaniem się z wymienionymi w przepisie dokumentami, które w sposób jednoznaczny związane są z oceną pracy organu wykonawczego. Brak któregokolwiek z elementów oceny organu wykonawczego wynikającego z ust. 1 art. 271 u.f.p. wskazuje na naruszenie prawa przez organ stanowiący podejmujący uchwałę w sprawie absolutorium. Na powyższą uchwałę organu nadzoru strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie prawa tj. m.in.: 1. art. 271 ust. 1 pkt 6 u.f.p. poprzez błędną interpretację, polegającą na przyjęciu że stanowiska poszczególnych członków Komisji Rewizyjnej nie są stanowiskiem Komisji Rewizyjnej, o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie, 2. art. 28 a ust. 1 w związku z art. 18a ust.3 oraz art. 69 ust. 3 i art. 73a ust. 1 u.s.g., poprzez przyjęcie, że Zgromadzenie Związku nie zapoznało się ze stanowiskiem Komisji Rewizyjnej oraz stanowiskiem Regionalnej Izby Obrachunkowej przed podjęciem uchwały absolutoryjnej. Mając na uwadze powyższe wniesiono o stwierdzanie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie wskazano, że jakkolwiek uchwała kolegium została doręczona stronie skarżącej także przez operatora pocztowego w dniu 6 grudnia 2020 r., to w ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej jedynie doręczenie na elektroniczną skrzynkę podawczą (w dniu 30 października 2020 r.) odpowiada prawu i jest skuteczne, dlatego też od tej daty należy liczyć 30-dniowy termin na wniesienie skargi do WSA. W ocenie Kolegium RIO, skarga została wniesiona w dniu 1 grudnia 2020 r. tj. z przekroczeniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Odnośnie meritum, w ocenie Kolegium RIO, nie można postawić znaku równości pomiędzy wymaganą prawem uchwałą Komisji Rewizyjnej, a stanowiskami prezentowanymi przez poszczególnych członków Komisji. Pismem z dnia 28 stycznia 2021 r. zatytułowanym "replika na odpowiedź na skargę" strona skarżąca, nie zgadzając się ze stanowiskiem Kolegium RIO wskazała m. in., że wprawdzie wniosek komisji rewizyjnej w tej sprawie (z art. 18 a ust. 3 u.s.g.) podlega także zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową, niemniej opinia ta, podobnie jak opinia komisji rewizyjnej, nie ma dla rady gminy (odpowiednio związku między gminnego) mocy wiążącej, choć powinna być w procedurze absolutoryjnej uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 271 ust.1 punkt 6 u.f.p. nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się ze stanowiskiem komisji rewizyjnej. Na tle cytowanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż zarówno w sprawie udzielenia absolutorium jak też nieudzielenia absolutorium przez komisję rewizyjną dla organu wykonawczego powinny być podjęte w formie uchwały. Co do zasady przyjmuje się zatem, że brak przegłosowania uchwały w sprawie udzielenia absolutorium dla burmistrza zwykłą większością głosów, implikuje obowiązek poddania głosowaniu przez komisję rewizyjną uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium burmistrzowi. Dopiero taki wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Dla omawianego zagadnienia nie ma znaczenia, że wniosek komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium burmistrzowi (wójtowi) ma walor nie wiążącej radę gminy propozycji w sprawie absolutorium (por. wyrok z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 225/08, wyrok z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1437/18). Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny powyższy pogląd orzeczniczy. W pierwszym rzędzie wskazać zatem należy, że Komisja Rewizyjna jako podmiot kolegialny wyraża swoją wolę poprzez podjęcie uchwały w drodze głosowania. Warunki ważności głosowania, a tym samym skuteczności podejmowanych uchwał Komisji, określane są aktami prawa miejscowego (statut Związku). Określają one niezbędne quorum oraz większość głosów, jaka jest konieczna do podjęcia prawomocnej uchwały. W rozpoznawanej sprawie zasady podejmowania uchwał przez Komisję Rewizyjną określone były w § 15 ust. 3 statutu Związku Międzygminnego Bzura . Przepis ten stanowił, że wnioski komisji podejmowane są w formie uchwał podejmowanych zwykłą większością głosów. Statut nie przewidywał dodatkowych regulacji na wypadek równego rozłożenia się głosów. Komisja Rewizyjna składała się z 3 członków, a w posiedzeniu Komisji w dniu 11 sierpnia poświęconym podjęciu uchwały w sprawie udzielenia absolutorium uczestniczyło 2 członków komisji (co stanowiło quorum) z których jeden głosował "za", jeden "przeciw" zaś trzeci członek złożył rezygnację i nie uczestniczył w posiedzeniu. W takiej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że uchwała w sprawie wystąpienia z wnioskiem o udzielenie absolutorium nie została podjęta. Komisja uznała jednocześnie, że powyższe wyniki głosowania nie uprawniają jej także do podjęcia uchwały ze stanowiskiem przeciwnym. Komisja Rewizyjna zobowiązana była do podjęcia uchwały i do sformułowania na jej podstawie stosownego wniosku, jak również do wystąpienia z nim do Związku Międzygminnego Bzura. Po pierwsze w ocenie sądu Komisja nie sformułowała żadnego wniosku, bo nie sposób uznać za wniosek przedstawienie dwóch przeciwstawnych opinii członków komisji. Po wtóre Komisja nie podjęła żadnej uchwały w przedmiocie udzielenia absolutorium Zarządowi. W świetle powyższego należy zgodzić się z oceną prawną RIO, że Komisja Rewizyjna nie sformułowała wniosku ani co do udzielenia, ani odnośnie do nieudzielenia absolutorium. Komisja Rewizyjna nie wykonała zatem obowiązku, o którym mowa w art. 18a ust. 3 u.s.g. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Niepodjęcie przez Komisję Rewizyjną uchwały jest zatem równoznaczne z niezajęciem przez nią stanowiska. Wymagań formalno-prawnych nie spełnia przekazanie dokumentów zawierających oświadczenie Komisji Rewizyjnej co do wyników głosowania nad projektem uchwały w przedmiocie udzielenia absolutorium. Jeszcze raz podkreślić należy, że przedstawienie oceny każdego z dwóch uczestniczących w głosowaniu członków Komisji Rewizyjnej w tej kwestii nie jest zajęciem stanowiska przez Komisję nie tylko dlatego, że nie znajduje ono oparcia w ważnie podjętej uchwale, lecz również dlatego, że oceny te są przeciwstawne. Reasumując należy podnieść, że jakiekolwiek inne sposoby wyrażania aktów woli przez członków Komisji Rewizyjnej i podejmowane próby interpretacji wyników głosowania odmienne od uchwały w tym przedmiocie, jako niespełniające tych kryteriów, nie mogą być uznane za ważne złożenie oświadczenia woli. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, że Komisja Rewizyjna podjęła uchwałę i wystąpiła z wnioskiem o udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium. Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z art. 18a ust.1 zdanie drugie u.s.g. wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową Zatem Zgromadzenie winno zapoznać się także z opinią RIO z 14 sierpnia 2020 r. Przypomnieć należy, że w uchwale z 14 sierpnia 2020 r. Kolegium RIO wskazało, że brak jest podstaw do zaopiniowania dokumentów z prac Komisji Rewizyjnej gdyż nie stanowią one wniosku w przedmiocie udzielenia absolutorium. Jednak Zgromadzenie Związku zignorowało powyższą uchwałę przechodząc nad nią do porządku co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 28a ust.1 zdanie drugie w związku z art. 18a ust. 3 zdanie drugie u.s.g. Powyższe argumenty przemawiają za prawidłowością rozstrzygnięcia, że w istocie nie miało miejsca wystąpienie z wnioskiem przez Komisję Rewizyjną. Zdaniem sądu rację ma RIO twierdząc, że jest to istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały absolutoryjnej. Z wyłożonych wyżej względów nie mogły zostać uwzględnione zarzuty skargi. Jedynie na marginesie odnosząc się do treści pisma procesowego z dnia 28 stycznia 2021r. podnieść należy, że wbrew stanowisku skarżącej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy akcentowana okoliczność, że "opinia RIO podobnie jak opinia Komisji Rewizyjnej nie dla rady gminy (odpowiednio związku międzygminnego mocy wiążącej". Spór w sprawie nie dotyczy bowiem tego, czy uchwała Komisji Rewizyjnej w przedmiocie absolutorium jest wiążąca dla Związku Międzygminnego Bzura, lecz tego jakie skutki prawne pociąga za sobą brak takiej uchwały i wyrażonego w niej stanowiska Komisji Rewizyjnej. Nie jest natomiast uzasadnione stanowisko RIO w zakresie żądania odrzucenia skargi. Skoro bowiem RIO zdecydowała się doręczyć stronie zaskarżoną uchwałę zarówno drogą elektroniczną jak i za pośrednictwem operatora pocztowego, a obie drogi są prawnie dopuszczalne, to oba doręczenia należy uznać za właściwe. Zatem nie może RIO dowolnie wybierać daty doręczenia wskazując na tę datę, która uniemożliwia sądową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze. zm.) należało orzec jak w sentencji. dch