I SA/Łd 605/25

Dnia 5 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. R. na pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2025 roku nr WK-620/43-1/2025 w przedmiocie braku podstaw do podjęcia czynności przez organ nadzoru p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W piśmie z 23 maja 2025 roku M. R. zwrócił się do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z wnioskiem o podjęcie czynności w ramach nadzoru nad niezgodnymi z prawem działaniami Burmistrza K. w zakresie zmian dokonanych w strukturze właścicielskiej Zakładu Usług Komunalnych Spółki z o.o. z siedzibą w K.. W odpowiedzi na powyższe pismo, Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi pismami z 24 czerwca 2025 r. i 15 lipca 2025 r. poinformowała M. R., że zagadnienia związane z utworzeniem nowych udziałów w Spółce Zakład Usług Komunalnych Sp. z o.o. w K. zostały uwzględnione w ramach kompleksowej kontroli Miasta i Gminy K., przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w 2024 r., i że były one również przedmiotem oceny z punktu widzenia naruszenia prawa karnego w ramach postępowań przygotowawczych prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w Ł.. Ponadto wyjaśniono, że RIO w Łodzi nie jest upoważniona do weryfikacji czynności podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego z punktu widzenia ich celowości i gospodarności oraz że działalność Zakładu Usług Komunalnych Spółki z o.o. w K. nie może być przedmiotem weryfikacji ze strony RIO w Łodzi. Ponadto w piśmie z 15 lipca 2025 r. wskazano, że ustalenia kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi w zakresie zgodności z prawem działań Burmistrza Miasta K. dotyczących podniesienia kapitału zakładowego Zakładu Usług Komunalnych Spółki z o.o. pozostają niezmienne. Zaznaczono, że inspektorzy kontroli w zakresie wykonywania czynności kontrolnych są niezależni, a zalecenia pokontrolne (jeśli są sformułowane) mogą być uchylone (zmienione), jedynie przez Kolegium Izby, w wyniku uwzględnienia umotywowanych zastrzeżeń jednostki kontrolowanej (art. 25b w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych), wobec czego prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej nie posiada kompetencji do zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego i oceny prawnej dokonanej przez inspektorów kontroli. Ponadto inspektorzy kontroli, podobnie jak sąd rejestrowy, który przyjął do akt nową listę wspólników, nie dopatrzyli się sugerowanego przez Skarżącego naruszenia prawa polegającego na zaniechaniu wydania przez Burmistrza zarządzenia o rezygnacji z objęcia udziałów. Wreszcie jeszcze raz podkreślono, że Regionalna Izba Obrachunkowa dokonuje jedynie kontroli legalności działań jednostek samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania jej zadań własnych, a poza oceną pozostaje kwestia celowości i gospodarności. Pismem z 11 sierpnia 2025 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi ponownie poinformowała M. R., że działania Zakładu Usług Komunalnych spółki z o.o. z siedzibą w K. pozostają poza zakresem uprawnień nadzorczych organu, zaś Burmistrz K. w rozważanym stanie faktycznym, nie naruszył kompetencji Rady Miejskiej w K., wobec czego brak podstaw do podejmowania przez organ nadzoru działań w tej sprawie. 12 września 2025 roku M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 11 sierpnia 2025 roku informujące o braku podstaw do podjęcia przez organ nadzoru czynności wskazanych w art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153), dalej u.s.g. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi wniosła o odrzucenie skargi wskazując, że zaskarżone pismo z 11 sierpnia 2025 roku nie podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, ponieważ przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego w świetle art. 3 § 2, 2a i 3 oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r., poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Skarga jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy organy administracji publicznej podejmują działania w formach władczych lub stanowiących, a więc właściwych dla podmiotu publicznego funkcjonującego w ramach przyznanych organowi uprawnień. Przedmiotem niniejszej skargi jest pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 11 sierpnia 2025 roku informujące, w odpowiedzi na uprzednie pisma skarżącego o braku podstaw do podjęcia przez organ nadzoru czynności wskazanych w art. 87 u.s.g. Wskazać w tym miejscu należy, że zaskarżone pismo nie jest żadnym z aktów wymienionych w cyt. powyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. Rozważenia więc wymagało, czy zaskarżone pismo może być kwalifikowane, jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2 poz. 28; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2 poz. 21). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007r., sygn. akt II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15). Przedmiot niniejszej skargi nie wyczerpuje tych cech co oznacza, że nie posiada waloru aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie informacyjny, stanowi odpowiedź na skierowane przez skarżącego do Regionalnej Izby Obrachunkowej żądanie (wniosek) o podjęcie czynności w ramach nadzoru nad niezgodnymi z prawem działaniami Burmistrza K., nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie rozstrzyga o nich w sposób władczy i jednostronnie, nie nosi zatem koniecznej cechy aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a zatem nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wyjaśnić również należy, że rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. jest tylko taka decyzja organu nadzorczego, która władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Należy również podkreślić, że samo rozstrzygnięcie organu nadzoru dotyczące gminy podlega wprawdzie zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ale do złożenia takiej skargi uprawniona jest tylko gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone (art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.). Takie uregulowanie ustawowe wyłącza możliwość wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez jakikolwiek inny podmiot poza gminą lub związkiem międzygminnym. Inne podmioty natomiast mogą kwestionować legalność uchwał organów gminy w trybie art. 101 u.s.g. Z uwagi na powyższe wskazać należy, że ewentualne postępowanie nadzorcze prowadzone jest przez organ nadzoru z urzędu, a przepisy nie przewidują możliwości skutecznego - z prawnego punktu widzenia, zgłoszenia przez jakikolwiek podmiot żądania podjęcia stosownych czynności nadzorczych. Pisma podmiotów zainteresowanych w podjęciu przez organ nadzoru określonych działań nie mogą być uznawane za wniosek zobowiązujący ten organ do podjęcia żądanej aktywności, lecz co najwyżej mogą stanowić źródło informacji dla tego organu do podjęcia czynności z urzędu, jeżeli dodatkowo dotyczyć będą aktu podlegającego jego kognicji (por. m.in. postanowienie NSA z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 926/19, Lex nr 2652123). Podsumowując wskazać należy, że zaskarżone pismo organu nadzoru informujące o braku podstaw do zastosowania przez Regionalną Izbę Obrachunkową przysługujących jej środków prawnych, w tym środków nadzoru nie stanowiło rozstrzygnięcia nadzorczego ani decyzji administracyjnej, ani też żadnej innej formy działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. i wobec powyższego skarżącemu nie przysługiwało prawo do skutecznego wniesienia skargi na takie pismo. Zaskarżone pismo ma jedynie charakter wyjaśniający (informacyjny), a jego treść nie zawiera konkretyzacji jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę. aj