I SA/Łd 643/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Asesor WSA Tomasz Furmanek (spr.), Protokolant Starszy asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 31 lipca 2024 r. nr KO.492.9.2024 w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za 2020 r. oraz nakazania dokonania zwrotu pobranej dotacji wraz z odsetkami oddala skargę. I SA/Łd 643/24 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 31 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: organ, Kolegium, SKO) po rozpatrzeniu odwołania A sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: spółka, skarżąca, strona) organu prowadzącego A1 w T. (dalej: SPM) utrzymało w mocy decyzję z dnia 22 marca 2024 r. wydaną z upoważnienia Starosty Tomaszowskiego przez Naczelnika Wydziału Oświaty i Sportu Starostwa Powiatowego w T.: 1) określającą spółce wysokość dotacji podlegającej zwrotowi, jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2020 r., w łącznej kwocie 26.355,12 zł; 2) zobowiązującą spółkę do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 26.355,12 zł w terminie 15 dni od dnia otrzymania decyzji; 3) wskazującą, iż kwota dotacji pobrana w nadmiernej wysokości określona w pkt 1 podlega zwrotowi wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych, naliczanymi począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu określonego w pkt 2 (w razie jego uchybienia); 4) wskazującą, iż zwrotu kwoty wymienionej w pkt 2 i odsetek określonych w pkt 3 należy dokonać na rachunek bankowy Powiatu [...]; W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że decyzja organu I instancji z dnia 22 marca 2024 r. została wydana w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania (po uchyleniu w całości decyzji organu I instancji z dnia 4 sierpnia 2022 r. i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia decyzją Kolegium z dnia 21 listopada 2023 r.). Organ pierwszoinstancyjny, powołując się na: art. 104, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm. - dalej "u.f.p") wskazał, iż rozpatrując ponownie sprawę ocenił, iż spółka (jako organ prowadzący SPM) w 2020 roku pobrała dotację w nadmiernej wysokości kwocie 26.355,12 zł. Od decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na art. 26 ust. 2, 3 i 4, 7, art., 35 u.f.z.o. wskazało, że otrzymanie dotacji na ucznia uwarunkowane jest jego uczestnictwem w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. O tym, czy danej szkole przysługuje dotacja przesądza więc okoliczność, czy dana osoba jest uczniem i czy spełnia w danym miesiącu warunek w postaci uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Wskazano dalej, że w roku, którego dotyczy zaskarżona decyzja, miało miejsce ograniczenie funkcjonowania dotowanych szkół, organ dotacyjny ustalając wysokość wypłaconej dotacji zastosował także przepisy zawarte w § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 493 z późn. zm.), które regulowały odmiennie kwestie wypłaty dotacji oświatowej nie tylko w miesiącu marcu 2020 r., ale i w pozostałych miesiącach 2020 r. Powołując się §5, §6, §7 ust. 1 i §9 uchwały Nr XLVI/3 83/2018 Rady Powiatu w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 10 maja 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówkom niepublicznym oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2018 r., poz. 2896) oraz art. 252 ust. 1 art. 252 ust. 6 pkt 2 art. 61 ust. 1 pkt 4 art. 67 ust. 1 u.f.p. wskazano, że zwrot kwot dotacji następuje w drodze decyzji, a przesłanką wydania takiej decyzji jest stwierdzenie m.in., że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Przypominając dokonane ustalenia wskazano, że w miesiącu lutym 2020 r., strona zawyżyła w informacjach miesięcznych stanowiących podstawę otrzymania dotacji liczbę słuchaczy (o 1 osobę). Podstawą tych ustaleń są listy obecności odzwierciedlające uczestnictwo uczniów w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych przewidzianych w planie nauczania (jak wskazał organ I instancji "pod uwagę zostały wzięte wszystkie podpisy słuchaczy, zarówno czytelne, jak i parafki"). Kolegium, powołując się na art. 26 ust. 2 i ust. 3 u.f.z.o, podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym warunkiem przyznania dotacji jest ażeby uczestnictwo w zajęciach w podanym wymiarze (niemniej niż 50%) było potwierdzone własnoręcznymi, czytelnymi podpisami słuchaczy na listach obecności na tych zajęciach. Dziennik lekcyjny i listy obecności to dowody wiarygodne korzystające z domniemania prawdziwości, stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, w związku z ustaleniem podczas kontroli, że skarżąca we wnioskach składanych do organu wskazywała większą liczbę słuchaczy uprawnionych do dotacji, niż ustalona przez kontrolujących na podstawie list obecności z uwzględnieniem wymogu 50% obecności słuchacza na zajęciach lekcyjnych w danym miesiącu, zasadnie organ I instancji uznał, że udzielone zgodnie z danymi wskazanymi we wnioskach skarżącej kwoty dotacji zostały w takich wypadkach pobrane w nadmiernej wysokości, zatem w tej części podlegają one zwrotowi do budżetu Powiatu. Zawyżenie w miesiącu lutym 2020 r. liczby słuchaczy uprawnionych do dotacji o 1 osobę, skutkowało tym, że na podstawie § 10 rozporządzenia MEN, frekwencja z miesiąca lutego 2020 r. stanowiła podstawę wypłaty dla strony dotacji oświatowej za kolejne miesiące, tj. marzec-sierpień 2020 r. Z uwagi na czasowe zawieszenie zajęć szkolnych, spowodowane ogłoszeniem od 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w rozporządzeniu MEN na potrzeby obliczania dotacji dla szkół niepublicznych wprowadzono szczególne zasady ustalania liczby uczniów uczestniczących w zajęciach. Zgodnie z tymi zasadami, do ustalania dotacji za okres od dnia 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisów art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 u.f.z.o., w zakresie dotyczącym uzależnienia otrzymania dotacji na ucznia od jego uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, oraz art. 26 ust. 3 i art. 41 ust. 4 u.f.z. o (§ 10 ust. 1 rozporządzenia MEN). Powołując się na § 10 ust. 1a rozporządzenia MEN wskazano, że od 1 kwietnia 2020 r. ustawodawca nakazał w odniesieniu do kwot dotacji oświatowych przyjęcie swoistej fikcji prawnej, wyrażającej się w odejściu od stosowania dotychczasowego modelu obliczenia dotacji, który odwoływał się do danych dotyczących frekwencji uczniów w danym miesiącu oraz uwzględniał mechanizm korekty faktycznej liczby uczniów spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, w stosunku do uczniów, na których została przekazana dotacja. Wyjaśniono dalej, ze podobnie jak w miesiącu lutym 2020 r. rzecz się ma, gdy chodzi o frekwencję dotyczącą miesiąca września 2020 r. (nie było ograniczeń w funkcjonowaniu szkół). Strona zawyżyła w tym miesiącu w informacji miesięcznej stanowiącej podstawę otrzymania dotacji liczbę słuchaczy o 2 osoby. Podstawą tych ustaleń są listy obecności odzwierciedlające uczestnictwo uczniów w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych przewidzianych w planie nauczania (jak wskazał organ I instancji "pod uwagę zostały wzięte wszystkie podpisy słuchaczy, zarówno czytelne, jak i parafki"). Argumentacja zatem za odmową otrzymania dotacji na uczniów, którzy nie osiągnęli odpowiedniej frekwencji (50%), jest taka sama jak w miesiącu lutym 2020 r. Odnośnie zarzutów odwołania dotyczących kwot dotacji, które należne były stronie z uwzględnieniem zapisów rozporządzenia MEN (§ 10) w miesiącach październik-grudzień 2020 r., kiedy to "od 19 października ponownie wprowadzono nauczanie zdalne" wskazano na treść § 10 ust. 9, 11 i 12 rozporządzenia MEN (obowiązującego w październiku 2020 r.) i przypomniano, że organ I instancji uznał, iż w rozpatrywanej sprawie warunek 50% frekwencji uczniów na zajęciach należało ustalać w odniesieniu do okresu od 1 do 18 października 2020 r. Uczeń, który zapisał się do szkoły po 18 października 2020 r., nie spełnił więc przedmiotowego warunku frekwencji, co oznacza, iż szkole nie przysługiwała na niego dotacja w miesiącu październiku (szkoła na uczniów takich otrzymała dotację w kolejnych miesiącach, tj. listopadzie i grudniu, zgodnie z przepisami rozporządzenia MEN. Na tej podstawie obliczono frekwencję za miesiąc październik 2020 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym, skoro w miesiącach listopadzie i grudniu 2020 r. nadal obowiązywało ograniczenie funkcjonowania szkoły (obejmowało ono cały listopad i cały grudzień), to zgodnie z § 10 rozporządzenia MEN, należało uznać, iż dotacja w miesiącu listopadzie i grudniu przysługiwała na uczniów, którzy spełnili warunek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w okresie 1-18 października oraz na tych, którzy zapisali się na I semestr po 18 października 2020 r. i faktycznie pozostawali uczniami w przedmiotowej szkole przez okres listopada i grudnia 2020 r, W związku z powyższym, skoro w miesiącu październiku 2020 r. w okresie nauczania stacjonarnego: 1-18 października, obowiązek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych na kierunku technik masażysta, spełniło 33 słuchaczy (semestr 1-21 osób, semestr II - 5 osób, semestr III - 7 osób, osoby te zostały wyszczególnione przy opisie miesiąca października 2020 r.), słuchaczy tych ujęto do frekwencji za listopad i grudzień 2020 r. Następnie ujęte zostały osoby, które zapisały się na semestr I po 18 października 2020 r. i faktycznie pozostawały słuchaczami w przedmiotowej szkole przez okres listopada i grudnia 2020 r. - zgodnie z elektroniczną księgą słuchaczy było to 20 osób (nazwiska osób i daty przyjęcia do szkoły wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji). Reasumując Kolegium uznało, iż stanowisko organu I instancji odnośnie liczby uczniów (słuchaczy) uprawnionych (nieuprawnionych) do otrzymania dotacji w 2020 r. za prawidłowe. Za błędne oceniono przy tym, stanowisko skarżącej spółki jakoby w miesiącach październik, listopad i grudzień 2020 r., organ I instancji ustalił liczbę słuchaczy uprawnionych do dotacji z naruszeniem przepisów rozporządzenia MEN. Wbrew zarzutom odwołania, w miesiącu październiku, jako uczniów uprawnionych do otrzymania dotacji przyjęto te osoby, których frekwencja w okresie od 1 do 18 października 2020 r. przekroczyła 50% (33 osoby - w liczbie tej nie mieściły się, bo i nie mogły się znaleźć, osoby z frekwencją poniżej 50%, ale i tacy których frekwencja wynosiła 0%). Konsekwentnie na osoby te strona mogła otrzymać dotację w miesiącach listopadzie i grudniu 2020 r., a dodatkowo również na osoby zapisane po 18 października 2020 r. (20 osób). Jako niezrozumiały potraktowano zarzut odwołania, jakoby w miesiącach listopadzie i grudniu 2020 r. organ zanegował możliwość otrzymania dotacji na uczniów, którzy co prawda w miesiącu październiku 2020 r. przekroczyli frekwencję 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, ale "słuchacze ci nie posiadali w kolejnych miesiącach statusu słuchacza". Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie (strona, poza polemiką z ustaleniami faktycznymi organu i wielokrotnym podnoszeniem, iż "prawidłowo ustaliła liczbę słuchaczy", nie wskazała przy tym, jeśli nawet by tak było, których uczniów, z listy wykazanej przez organ, z imienia i nazwiska by to dotyczyło). W ocenie organu spółka przedstawia przy tym własny sposób liczenia frekwencji 50% obecności słuchaczy na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, a także "ograniczeń w co najmniej 40% zajęć przewidzianych w siatce zajęć", który nie przystaje w żaden sposób do przywołanych wyżej przepisów u.f.z.o. i rozporządzenia MEN. Na uczniów zapisanych do szkoły na I semestr po 18 października 2020 r. (20 osób) i faktycznie pozostających słuchaczami w przedmiotowej szkole przez okres od 19 października do 31 grudnia 2020 r., szkoła nie mogła otrzymać dotacji w miesiącu październiku 2020 r., bowiem nie został spełniony warunek frekwencji, o którym mowa § 10 ust. 12 rozporządzenia MEN . Zdaniem Kolegium zarzut odwołania dotyczący braku przesłania pełnomocnikowi strony upoważnienia udzielonego Naczelnikowi Wydziału Oświaty i Sportu w Starostwie Powiatowym w T. do podpisywania decyzji w imieniu Starosty Tomaszowskiego jest bezpodstawny W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie naruszył także wskazanych w odwołaniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej "k.p.a.") bowiem stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób zupełny do merytorycznego jej rozpatrzenia. Końcowo zauważono, iż organ I instancji konstruując decyzję z dnia 22 marca 2024 r. odnośnie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za 2020 r. nie ustrzegł się nieprawidłowości odnośnie wskazania w niej terminu zwrotu dotacji i początkowego terminu naliczania odsetek. W zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż określoną do zwrotu kwotę dotacji należy wpłacić na rachunek budżetu Powiatu Tomaszowskiego w terminie "15 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji", zaś odsetki zostaną naliczone "począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu". Taki sposób zredagowania rozstrzygnięcia decyzji jest nieprawidłowy. Wyjaśniono, że w myśl art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ww. ust. 1, w odniesieniu do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W rozpatrywanej sprawie protokół z kontroli w A1 w T. został podpisany przez Dyrektora Szkoły w dniu 28 marca 2022 r., a zatem to był dzień stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, a nie, jak przyjął organ, dzień doręczenia decyzji. Tym samym zwrot dotacji i termin liczenia odsetek, winny być obliczane z uwzględnieniem tego właśnie terminu. Z uwagi jednak na brzmienie art. 139 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że nie mogło zreformować zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 31 lipca 2024 r., wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności, 2. naruszenie art.138 §2 k.p.a. w zw. z art.14 k.p.a. w zw. z 39§1 i 109 k.p.a. poprzez doręczenie stronie decyzji w postaci papierowej, w sytuacji gdy strona w toku postępowania administracyjnego wnioskowała o doręczanie jej pism w postaci elektronicznej, co winno skutkować uznaniem, iż decyzja organu I instancji nie została stronie prawidłowo doręczona, a w konsekwencji nie weszła do obrotu prawnego, zatem organ winien był uchylić zaskarżoną decyzję, 3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a,, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, iż organ I instancji nie poczynił wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a nadto dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, iż: a) dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości, w sytuacji gdy dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają, iż słuchacze zostali w prawidłowy sposób wykazani do dotacji oświatowej; b) poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie wyłącznie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym; co w konsekwencji skutkowało zdaniem organu I instancji przyjęciem, że dotacja oświatowa została pobrana w nadmiernej wysokości i powinna być zwrócona do budżetu Powiatu [...]. 4. art. 107 §1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a. poprzez podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną do jej wydania. 5. naruszenie § 10 ust. 9-13 Rozporządzenia MEN poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że odwołująca wykazała do dotacji w okresie październik-grudzień 2020 r. nieprawidłową liczbę słuchaczy, za których dotacja oświatowa winna być wypłacona, tj.: a) że odwołująca nie powinna wykazywać do dotacji oświatowej w okresie listopad-grudzień 2020 r. słuchaczy, którzy w październiku 2020 r. wzięli udział w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, jeśli słuchacze ci nie posiadali w kolejnych miesiącach statusu słuchacza, w sytuacji, gdy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i według w/w przepisów rozporządzenia MEN Odwołująca ustaliła prawidłową liczbę słuchaczy, za których należna była dotacja oświatowa, gdyż zgodnie z przepisami rozporządzenia MEN dotacja w okresie listopad-grudzień 2020 r. przysługiwała na każdego ucznia, który w miesiącu poprzedzającym wprowadzenie ograniczenia funkcjonowania szkół spełnił warunek, o którym mowa odpowiednio w art. 26 ust. 2 lub art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego, sprzecznego ze stanem faktycznym b) że odwołująca nie powinna wykazywać do dotacji oświatowej za miesiąc październik 2020 słuchaczy zapisanych do szkoły po 18 października, w sytuacji gdy ograniczenie funkcjonowania szkół wprowadzone zostało dopiero 19 października 2020 r., a w konsekwencji słuchacz, który rozpoczął naukę w szkole po 18 października nie miał możliwości realizacji zajęć w formie stacjonarnej, gdyż okres, w którym danego ucznia nie obejmowało ograniczenie funkcjonowania szkoły nie był krótszy niż 40% czasu przeznaczonego na obowiązkowe zajęcia edukacyjne w tym miesiącu. W tym stanie rzeczy wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 31 lipca 2024 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena organów, zgodnie z którą zawyżona została liczba uczniów uprawnionych do otrzymania dotacji, co spowodowało pobranie przez "A1" w T. za 2020 r. dotacji w nadmiernej wysokości, w kwocie 26 355,12 zł, 460 (uczniowie wg informacji miesięcznych) - 416 (uczniowie wg list obecności) = 44 uczniów 44 X 598,98 zł (stawka dotacji w 2020 roku) = 26 355,12 zł. Stosownie zaś do art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, natomiast dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3 i 4 art. 252 u.f.p.). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.). W myśl art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Z akt sprawy wynika, że przeprowadzania kontrola prawidłowość pobrania dotacji oświatowej za lata 2018 – 2020 znalazła odzwierciedlanie w protokole z kontroli przeprowadzonej w SPM, w okresie od 18.11.2021 r. do 04.03.2022 r. Zgodnie z art. 26 ust. 2 i ust. 3 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w którym uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb u.s.o., dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności (ust. 3). W zakresie wykładni powyższych przepisów Sąd podkreśla, że z uwagi na dokonaną z dniem 1 stycznia 2019 r. nowelizację art. 26 ust. 3 u.f.z.o. polegającą na tym, że wyraz "własnoręcznymi" zastąpiono wyrazami "własnoręcznymi, czytelnymi", w aktualnym stanie prawnym obowiązkiem szkoły jest odpowiednie udokumentowanie przebiegu procesu kształcenia w oparciu o listy obecności, które winny zawierać własnoręczne, czytelne podpisy słuchaczy. Celem dokonanej na mocy art. 44 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245) zmiana treści przywołanego przepisu miała na celu m.in. uniknięcie jakichkolwiek wątpliwości co do okoliczności, czy dany słuchacz był obecny w danym dniu w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych finansowanych ze środków publicznych. Intencją ustawodawcy było zaostrzenie sposobu dokumentowania obecności słuchaczy na zajęciach. Aktualnie ustawodawca wymaga, by podpis na liście obecności był czytelny i wymogu tego, kierując się literalnym brzmieniem art. 26 ust. 3 u.f.z.o., nie sposób zastąpić innymi dowodami np. w postaci oświadczeń czy zeznań słuchaczy. Dotacja, o której mowa w ust. 2, przysługuje za lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek, o którym mowa w ust. 2 (ust. 4). W przypadku niepublicznych szkół, w których zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w klasach (semestrach) programowo najwyższych kończą się w kwietniu lub czerwcu, dotacja, o której mowa w ust. 1 i 2, przysługuje również na każdego absolwenta szkoły do końca roku szkolnego, w którym absolwent ukończył szkołę (ust. 7). Z kolei w art. 35 u.f.z.o. wskazano, iż dotacje (wymienione w tym przepisie) są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na cele wymienione w tym przepisie. Sprawdzona została obecność słuchaczy SPM na zajęciach edukacyjnych w latach 2018 - 2020 na podstawie list obecności na poszczególnych godzinach zajęć edukacyjnych (pod uwagę brane były zarówno podpisy czytelne, jak i - w sposób korzystny dla strony - parafki) z uwzględnieniem planów zajęć i porównania z danymi wykazanymi w informacjach miesięcznych o liczbie uczniów za lata 2018 - 2020 przekazanych przez szkołę do Starostwa Powiatowego w T. Wzięto również pod uwagę dane zawarte w elektronicznej księdze słuchaczy dotyczące uczniów, którzy zostali przyjęci do szkoły w miesiącu październiku 2020 r. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że zasady ustalania frekwencji dla celów dotacji uległy znaczącym zmianom z powodu pandemii COVID-19. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia MEN do ustalania dotacji za okres od dnia 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisów art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 u.f.z.o., w zakresie dotyczącym uzależnienia otrzymania dotacji na ucznia od jego uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, oraz art. 26 ust. 3 i art. 41 ust. 4 u.f.z.o. W myśl § 10 ust. 1a rozporządzenia MEN, dotacja, o której mowa w ust. 1, przysługuje na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek, o którym mowa odpowiednio w art. 26 ust, 2 lub art. 41 ust. 2 u.f.z.o. Dodatkowo przyjęto w § 10 ust. 2 rozporządzenia MEN, że w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 u.f.z.o. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu (...) jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb u.s.o. Z powyższych regulacji wynika, że od 1 kwietnia 2020 r. ustawodawca nakazał w odniesieniu do kwot dotacji oświatowych przyjęcie swoistej fikcji prawnej, wyrażającej się w odejściu od stosowania dotychczasowego modelu obliczenia dotacji, który odwoływał się do danych dotyczących frekwencji uczniów w danym miesiącu oraz uwzględniał mechanizm korekty faktycznej liczby uczniów spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, w stosunku do uczniów, na których została przekazana dotacja. W lutym 2020 r. w ten sposób doszło do niejakiego "zamrożenia stanu liczby uczniów", na których przysługuje dotacja oświatowa. Znajduje to racjonalne uzasadnienie w stanie zagrożenia epidemii koronowirusem i ówczesnej świadomości społecznej, które mogły utrudniać, a wręcz uniemożliwiać weryfikację zarówno statusu uczniów jak i ich uczestnictwa w zajęciach edukacyjnych. Oznacza to w konsekwencji, że przy wypłacie dotacji w okresie czasowego zawieszenia zajęć szkolnych na podstawie rozporządzenia MEN, punktem odniesienia jest w każdym miesiącu luty 2020 r. Z akt sprawy i z tabeli zamieszczonej na str. 3 zaskarżonej decyzji wynika, że w miesiącu lutym 2020 r., strona zawyżyła w informacjach miesięcznych stanowiących podstawę otrzymania dotacji liczbę słuchaczy o 1 osobę. Podstawą tych ustaleń były listy obecności odzwierciedlające uczestnictwo uczniów w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych przewidzianych w planie nauczania. Zawyżenie w miesiącu lutym 2020 r. liczby słuchaczy uprawnionych do dotacji o 1 osobę, skutkowało tym, że na podstawie § 10 rozporządzenia MEN, frekwencja z miesiąca lutego 2020 r. stanowiła podstawę wypłaty dla strony dotacji oświatowej za kolejne miesiące, tj. marzec-sierpień 2020 r. Rację ma organ podnosząc, że argumentacja dotycząca lutego 2020 r. ma analogiczne zastosowanie w przypadku frekwencji dotyczącej miesiąca września 2020 r. (nie było ograniczeń w funkcjonowaniu szkół). Strona zawyżyła w tym miesiącu w informacji miesięcznej stanowiącej podstawę otrzymania dotacji liczbę słuchaczy o 2 osoby. Podstawą tych ustaleń są listy obecności odzwierciedlające uczestnictwo uczniów w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych przewidzianych w planie nauczania (jak wskazał organ I instancji "pod uwagę zostały wzięte wszystkie podpisy słuchaczy, zarówno czytelne, jak i parafki"). Argumentacja zatem za odmową otrzymania dotacji na uczniów, którzy nie osiągnęli odpowiedniej frekwencji (50%), jest taka sama jak w miesiącu lutym 2020 r. Z dniem 1 września 2020 r. nastąpiły zmiana rozporządzenia MEN. I tak: w przypadku ograniczenia funkcjonowania szkoły dotowanej na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 u.f.z.o., warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 tej ustawy dotyczący uczestnictwa ucznia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustala się w danym miesiącu w odniesieniu do okresu, w którym danego ucznia nie obejmowało ograniczenie funkcjonowania szkoły (§ 10 ust. 9). Okres, o którym mowa w ust. 9, nie może być krótszy niż 40% czasu przeznaczonego w danym miesiącu na obowiązkowe zajęcia edukacyjne, o których mowa w ust. 9 (§ 10 ust. 10). Jeżeli okres, w którym danego ucznia nie obejmuje ograniczenie funkcjonowania szkoły, w danym miesiącu jest krótszy niż 40%, to uznaje się, że uczeń spełnił w tym miesiącu warunek, o którym mowa w ust. 9, jeżeli spełnił go w ostatnim miesiącu, w którym ustalano spełnienie tego warunku na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych lub ust. 9 i 10 (§ 10 ust. 11). Jeżeli okres w danym miesiącu, w którym danego ucznia nie obejmuje ograniczenie funkcjonowania szkoły, jest krótszy niż 40%, a uczeń uczęszcza na pierwszy semestr w szkole, o której mowa w ust. 9, i niemożliwe jest spełnienie warunku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w art. 26 ust. 2 oraz art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, na podstawie tych przepisów lub ust. 9-11, to uznaje się, że warunek został spełniony, gdy organizacja zajęć w tym semestrze umożliwia temu uczniowi spełnienie warunku, o którym mowa w art. 44 w ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (§ 10 ust. 12). Ponieważ ograniczenie funkcjonowania szkoły wprowadzono od dnia 19 października 2020 r. (zajęcia stacjonarne odbywały się cały wrzesień oraz w okresie 1-18 października 2020 r., a plan zajęć w miesiącu październiku przewidywał dla wszystkich semestrów więcej niż 40% godz. zajęć w okresie od 1 do 18 października 2020 r. w odniesieniu do całego miesiąca października), prawidłowo stwierdzono, iż warunek 50% frekwencji uczniów na zajęciach należało ustalać w odniesieniu do okresu od 1 do 18 października 2020 r. Na tej podstawie obliczono frekwencję za miesiąc październik 2020 r. Dodatkowo podkreślono, iż każdy uczeń, który zapisał się do szkoły po 18 października 2020 r. nie spełnił przedmiotowego warunku frekwencji w danym miesiącu, co oznacza, iż szkole nie przysługiwała na niego dotacja w miesiącu październiku 2020 r. W miesiącu listopadzie i grudniu 2020 r. nadal obowiązywało ograniczenie funkcjonowania szkoły, a ponieważ obejmowało ono cały listopad i cały grudzień, zastosowanie znalazły przepisy § 10 ust. 11 i 12 rozporządzenia MEN. Rację mają organy, że okres, w którym uczniów nie objęło ograniczenie funkcjonowania szkoły, w miesiącu listopadzie 2020 r. oraz grudniu 2020 r. był krótszy niż 40% (wynosił 0%, gdyż nie było okresu bez ograniczenia). Zakładając więc, iż organizacja zajęć w I semestrze 2020/2021 umożliwiała spełnienie warunku, o którym mowa w art. 44w ust. 2 u.s.o., prawidłowo uznano, iż dotacja w miesiącu listopadzie i grudniu przysługiwała na uczniów, którzy zapisali się na I semestr po 18 października 2020 r. i faktycznie pozostawali uczniami w przedmiotowej szkole przez okres listopada i grudnia 2020 r. Dotacja w miesiącu listopadzie i grudniu 2020 r. przysługiwała również, zgodnie z § 10 ust. 11 rozporządzenia MEN, na słuchaczy, którzy obowiązek uczestnictwa w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych spełnili w okresie od 1 do 18 października 2020 r. Na tej podstawie obliczono frekwencję za miesiące listopad 2020 r. i grudzień 2020 r. Wobec zestawień frekwencyjnych przedstawionych na str. 15-17 zaskarżonej decyzji jako zasługującą na akceptację należy potraktować ocenę organu, że wbrew zarzutom skarżącej, w miesiącu październiku, jako uczniów uprawnionych do otrzymania dotacji przyjęto te osoby, których frekwencja w okresie od 1 do 18 października 2020 r. przekroczyła 50% (33 osoby - w liczbie tej nie mieściły się, bo i nie mogły się znaleźć, osoby z frekwencją poniżej 50%, ale i tacy których frekwencja wynosiła 0%). Konsekwentnie na osoby te strona mogła otrzymać dotację w miesiącach listopadzie i grudniu 2020 r., a dodatkowo również na osoby zapisane po 18 października 2020 r. (20 osób). Na uczniów zapisanych do szkoły na I semestr po 18 października 2020 r. (20 osób) i faktycznie pozostających słuchaczami w przedmiotowej szkole przez okres od 19 października do 31 grudnia 2020 r., szkoła nie mogła otrzymać dotacji w miesiącu październiku 2020 r., bowiem nie został spełniony warunek frekwencji, o którym mowa § 10 ust. 12 rozporządzenia MEN . Nie można tracić z pola widzenia faktu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 21 listopada 2023 r. (uchylającej w całości decyzję z dnia 4 sierpnia 2022 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia) wskazało, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wzięto pod uwagę specyfikę przepisów zawartych w § 10 rozporządzenia MEN oraz precyzyjnie je przeanalizować i wyjaśnić - tak aby wykorzystane w postępowaniu ustalenia z protokołu kontroli były jasne i czytelne. Wskazano również na potrzebą wykazania z imienia i nazwiska osoby, które spełniły obowiązek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poszczególnych miesiącach, jak również dokładnie przeanalizować kwestię uczniów zapisanych do szkoły po 18 października 2020 r. Organ I instancji ponownie analizując zgromadzoną w toku postępowania dokumentację i wykazał z imienia i nazwiska osoby, które spełniły obowiązek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poszczególnych miesiącach, jak również dokładnie przeanalizować kwestię uczniów zapisanych do szkoły po 18 października 2020 r. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ jednocześnie wyjaśnił, że wcześniejsza decyzja zawierała kwotę 27 553,08 zł z uwagi na uwzględnienie oświadczenia z dnia 20.11.2020 r. o rezygnacji ze szkoły słuchacza semestru I — S. P.. Podczas gdy, wskazana osoba nie uczestniczyła w żadnych zajęciach zarówno w miesiącu wrześniu 2020 r., jak również w okresie od 1 do 18 października 2020 r. i nie została zaliczona do frekwencji październikowej, która to frekwencja, zgodnie z § 10 ust. 11 rozporządzenia MEN określała frekwencję słuchaczy kontynuujących naukę w czasie nauczania zdalnego w miesiącu listopadzie i grudniu 2020 r., na których przysługiwała dotacja. Dlatego też w/w słuchaczka nie mogła zostać odjęta z frekwencji listopadowej i grudniowej. Przedstawiony w decyzjach obu instancji sposób wyliczenia kwot dotacji, które należne były stronie z uwzględnieniem zapisów rozporządzenia MEN nie budzi zastrzeżeń Sądu. Na akceptację zasługuje stanowisko organu, zgodnie z którym strona, poza polemiką z ustaleniami faktycznymi (i przedstawieniem własnego sposobu liczenia frekwencji 50% obecności słuchaczy na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, a także "ograniczeń w co najmniej 40% zajęć przewidzianych w siatce zajęć") nie wskazała przy tym, których uczniów, z listy wykazanej przez organ, z imienia i nazwiska miałyby dotyczyć uchybienia organu. Zasadność wytycznych wynikających z decyzji z dnia 21 listopada 2023 r. oraz efekty ich realizacji nie budzą wątpliwości Sądu i znalazły szczegółowe odzwierciedlanie w uzasadnianiu decyzji organu I instancja z dnia 22 marca 2024 r. (na str. 3-16) i nie ma potrzeby ich powtarzania. W ocenie Sądu, nie były też zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia pozostałych przepisów postępowania, tj. art. 15 k.p.a. i powiązanych z nim zarzutów dotyczących naruszenia art. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a,, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności oznacza obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Wbrew zarzutom skargi, zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do wydania decyzji przez organ odwoławczy. To, że organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji, nie oznacza, że nie rozpoznał wniesionego odwołania, a jego rozstrzygnięcie było wynikiem bezrefleksyjnego powtórzenia twierdzeń i ustaleń organu pierwszej instancji, jak twierdzi strona. W stanie niniejszej sprawy wyrażenie przez organ odwoławczy takiej samej oceny tego samego stanu faktycznego, jaką wyraził organ pierwszej instancji, nie mogło stanowić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego Podsumowując ocenę zarzutów koncentrujących się wokół prowadzenia postępowania wyjaśniającego - zdaniem Sądu - skarżąca spółka w żaden sposób nie podważyła ustaleń faktycznych, na których organy oparły swoje rozstrzygnięcia, m.in. nie wskazała żadnego ucznia, w odniesieniu do którego jej zdaniem organy nieprawidłowo uznały, że nie spełnił on wymaganego poziomu frekwencji w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. O prawidłowym zastosowaniu art. 15 k.p.a. świadczy również fakt dostrzeżenie przez organ II instancji nieprawidłowości – których nie mógł skorygować na niekorzyść strony (zasada reformationius in peius) - odnośnie wskazania w niej terminu zwrotu dotacji i początkowego terminu naliczania odsetek. Odnosząc się do zarzutu, zgodnie z którym decyzja wydana przez organ I instancji została podpisana przez Naczelnika Wydziału Oświaty i Sportu z upoważnienia Starosty, jednak nie zostało do niej dołączone pisemne upoważnienie z którego wynikałoby, że osoba ta była upoważniona do wydania decyzji administracyjnej (a ponadto z Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w T. wynika, iż do zakresu zadań realizowanych przez Wydziału Oświaty i Sportu, Naczelnika którego podpis znajduje się pod decyzją, nie należy wydawanie decyzji) należy podkreślić, że samo niepowołanie się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji. W aktach sprawy znajduje się kopia upoważnienia z dnia 2 września 2015 r. znak: SOA.077.93.2015 udzielonego przez Starostę Tomaszowskiego Pani B. S. Naczelnikowi Wydziału Oświaty i Sportu Starostwa Powiatowego w T. do wydawania w imieniu tegoż organu. Rację ma przy tym organ odwoławczy podkreślając, że przepisy prawa nie przewidują, aby nieodzownym elementem decyzji kierowanej do strony (pełnomocnika) było załączone do niej upoważnienie do jej podpisywania w imieniu organu. Wystarczy bowiem, aby upoważnienie takie znajdowało się w aktach sprawy. Oznacza to, że Sąd nie podzielił sformułowanego w tym zakresie zarzutu strony. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że zaskarżona decyzja nie została prawidłowo doręczona stronie postępowania, a w konsekwencji nie weszła do obrotu prawnego. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko SKO przedstawione w odpowiedzi na skargę, że wadliwe doręczenie decyzji, tj. w wersji papierowej zamiast dokumentu elektronicznego powoduje, iż decyzja taka nie wchodzi do obrotu prawnego. W ocenie Sądu powyższa wadliwość nie spowodowało negatywnych skutków dla skarżącej i co ważne naruszenia jej gwarancji procesowych, bowiem złożyła ona w ustawowym terminie odwołanie, uruchamiając postępowanie odwoławcze, w którym zapadła zaskarżona obecnie decyzja. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. ak