I SA/Łd 645/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Anna Świderska (spr.) Sędzia NSA Teresa Porczyńska Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łasku na uchwałę Rady Miejskiej w Łasku z dnia 25 lutego 2015 r. nr V/28/2015 w przedmiocie uchwalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3, obejmującej sformułowanie: "z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2015 r." I SA/Łd 645/19 Uzasadnienie W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Łasku zaskarżył uchwałę Rady Gminy Miejskiej w Łasku z 25 lutego 2015 r. nr V/28/2015/ w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na obszarze Gminy Łask. Uchwale tej zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm., dalej: "u.o.a.n.") poprzez zawarcie w § 3 uchwały sformułowania, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2015 r. Zdaniem skarżącego wyznaczając w taki sposób dzienną datę wejścia uchwały w życie, Rada naruszyła powołany wyżej przepis (art. 4 ust. 1), tym samym powodując rozbieżności między postanowieniem uchwały wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia i datą dzienną wskazaną § 3 uchwały. Wskazując na powyższe i powołując się na art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: "P.p.s.a." Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Miejskiej w Łasku uznała, że jest ona niezasadna i jako taka powinna zostać oddalona. Wnosząc skargę Prokurator oparł się na błędnym założeniu, że dzień z którym uchwała zaczęła obowiązywać, tj. 1 kwietnia 2015 r., jest dniem wcześniejszym niż dzień przypadający po upływie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie kwestionowana uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym 9 marca 2015 r. pod pozycją 844, co oznacza, że termin 14 dni od dnia ogłoszenia upłynął 23 marca 2015 r. Tym samym zapis § 3 zaskarżonej uchwały nie mógł naruszyć art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż nie sposób przyjąć, by nadawał on aktowi normatywnemu wsteczną moc obowiązywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 P.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi (ustawa P.p.s.a.), jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia ich zgodności z prawem. W tym miejscu zauważyć również należy, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia zakresu "granic danej sprawy", a następnie oceny, czy zaskarżona przez Prokuratora uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem jest jedynie § 3 kwestionowanej uchwały. Odnosząc się z kolei do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, iż pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jako skierowana do wszystkich osób zamieszkujących teren Gminy, na których ciąży obowiązek uiszczania takich opłat, jest aktem prawa miejscowego. Dlatego nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok, stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.; dalej: u.s.g.). Jest zatem poza sporem, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przechodząc następnie do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, należy wskazać, że z art. 168 Konstytucji RP wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa - poza uregulowaniami szczególnymi - zawiera w odniesieniu do gminy art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Mając na uwadze powyższe skarga Prokuratora zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. W myśl § 3 uchwały nr V/28/15, uchwała ta podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2015 roku. Zdaniem Sądu takie sformułowanie w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym z 9 marca 2015 r. pod poz.844., oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 23 marca 2015 r., czy też z dniem 1 kwietnia 2015 r. Należy wskazać, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. W ocenie Sądu taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nie ulega wątpliwości, że § 3 kwestionowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd podziela argumentację skargi, że treść § 3 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Podobny pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, a ostatnio również na bazie analogicznego stanu faktycznego w wyrokach WSA w Łodzi z dnia 13.12.2017r. sygn. akt .I SA/Łd 968/17;z dnia 22.02.2018r. sygn. akt I SA/Łd 40/18; oraz z dnia22.01.2019r. sygn. akt 669/18 utrzymanego w mocy wyrokiem NSA z 20.10.2019r. sygn.. akt II FSK 1442/19 ( wszystkie orzeczenia dostępne w bazie CBOS). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. dc