I SA/Łd 658/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z dnia [...] roku znak: [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. na rzecz skarżącego T. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.M. T. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A (dalej jako: skarżący) w dniu 10 maja 2021 r. złożył do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. (dalej jako: organ) wniosek o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 12 000 zł. Wniosek dotyczył dwóch pracowników na okres 3 miesięcy, od maja 2021. Pismem z dnia 16 lipca 2021 r. organ, działając na podstawie art. 15gga ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 372 z późn. zm., dalej jako: ustawa Covid 19) odmówił zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nie zostały spełnione warunki z ww. przepisu, pozwalające na przyznanie świadczenia. Ocenę spełnienia warunku organ dokonał na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 marca 2021 r. i w oparciu o dane z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalił, że przeważająca działalność gospodarcza przedsiębiorstwa skarżącego to działalność sklasyfikowana (PKD) kodem 73.20. Tego rodzaju działalność nie jest objęta pomocą branżową tarczy 9.0, zgodnie z art. 15 gga ustawy Covid 19, natomiast wskazana we wniosku klasyfikacja PKD 56.10A nie jest przeważająca. W skardze na ww. akt skarżący zarzucił naruszenie art. 15gga ust. 1, 2, 9, 11 i 23 ustawy o Covid-19, poprzez: a) błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że ze skarżącym nie może zostać zawarta umowa o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, podczas gdy skarżący spełnia warunki przyznania mu pomocy branżowej z tarczy 9.0, bowiem prowadził od 2017 r. przeważającą działalność o kodzie PKD 56.10.A, b) błędną i zawężającą wykładnię art. 15gga ust. 2 ustawy o Covid-19 przez przyjęcie, iż wystarczające jest poczynienie ustaleń jedynie na podstawie informacji ujawnionych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, a z treści tego przepisu nie wynika nawet, aby ustalenie przeważającej działalności gospodarczej miało się ograniczać jedynie do prostego stwierdzenia, jaki jest kod PKD przeważającej działalności skarżącego zgodnie z rejestrem REGON, konieczne jest bowiem ustalenie, jaka działalność skarżącego była rzeczywiście przeważająca, a więc podjęta przez organ czynność pozostaje w sprzeczności z ratio legis ustawy o Covid-19 i przewidzianego w niej instrumentu pomocowego, 2) błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego w sprawie, bowiem oparł się on (wbrew przepisowi) jedynie na informacjach ujawnionych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, a nie ustalił, jaka jest rzeczywiście przeważająca działalność wykonywana skarżącego, czego zresztą dowodzą wpisy w rejestrze REGON. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie bezskuteczności w całości stanowiska wyrażonego w zaskarżonym piśmie, a więc czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), jako niezgodnej z przepisami prawa oraz ustalenie istnienia obowiązku zawarcia umowy, o której mowa w art. 15gga ust. 11 ustawy o Covid-19 przez organ oraz wypłaty świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy na rzecz skarżącego, 2. przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów uzupełniających z dokumentów: a) "Dane z wpisu w rejestrze REGON" na dzień 27 kwietnia 2021 r. dotyczące jednostki lokalnej skarżącego w Ł. przy ul. A 33 (REGON:[...]) na okoliczność ustalenia przeważającej działalności skarżącego określonej w rejestrze REGON od 20 października 2017 r. - PKD 56.10.A Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne, a więc objętej pomocą branżową tarczy 9.0 zgodnie z art. 15gga ustawy, b) "Dane z wpisu w rejestrze REGON" na dzień 16 sierpnia 2021 r. dotyczące jednostki lokalnej skarżącego w Ł. przy ul. B 15/7b (REGON:[...]) na okoliczność przeważającej działalności skreślonej z REGON jednostki lokalnej przed 20 października 2017 r., c) "Informacji o dokonanych zmianach" w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w dniu 19 października 2017 r. na okoliczność wskazania przez skarżącego jako przeważającej działalności dodatkowego miejsca wykonywania działalności gospodarczej w Ł. przy ul. A 33 - PKD 56.10.A Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne, d) zaświadczenia z dnia 17 sierpnia 2021 r. księgowego skarżącego na okoliczność prowadzenia przez skarżącego jako jego przeważającej działalności od października 2017 r. - PKD 56.10.A Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne, a więc objętej pomocą branżową tarczy 9.0 zgodnie z art. 15gga ustawy, co zdaniem skarżącego niezbędne jest do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako nienależącej do właściwości sądów administracyjnych bądź oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowisk stron co do charakteru zaskarżonej formy działania administracji. Skarżący bowiem uważał, że odmowa zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (i dlatego domagał się stwierdzenia jej bezskuteczności), natomiast organ uważał, że odmowa nie mieści się w katalogu form poddanych sądowej kontroli (i dlatego domagał się odrzucenia skargi, a dopiero w razie nieuwzględnienia tego stanowiska – oddalenia skargi). Sąd stwierdza, że zaskarżona odmowa zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy (pismo WUP z dnia 16 lipca 2021 r. – k. 21 akt sądowych) podlega sądowej kontroli, bowiem – wbrew stanowisku organu – mieści się w katalogu form poddanych tej kontroli (art. 3 § 2 p.p.s.a.), nie jest jednak czynnością – jak twierdził skarżący – lecz innym niż decyzja lub postanowienie aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko takie zostało przyjęte w orzecznictwie NSA, który w postanowieniach uchylających postanowienia sądu I instancji o odrzuceniu skarg w tych sprawach (postanowienia z dnia 17 listopada 2021 r. I GSK 1414/21 i I GSK 1413/21, czy z dnia 19 listopada 2021 r. I GSK 1415/21, a także wcześniejsze postanowienie z dnia 18 czerwca 2021 r., I GSK 474/21 – CBOSA) podkreślił, że "w przepisie art. 15gga ust. 9 ustawy o COVID wskazano, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia". Zdaniem NSA, "nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez Dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.". Sąd stwierdza, że skoro odmowa zawarcia umowy o przyznaje świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a akt taki jest aktem "innym niż decyzja lub postanowienie" to jego wydanie nie może być poprzedzone postępowaniem dowodowym prowadzonym na podstawie k.p.a. Kodeks nie ma tu w ogóle zastosowania, bowiem stosuje się go w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji, postanowienia, milczącego załatwienia sprawy (art. 1 k.p.a.). Wszystkie te formy mieszczą się w katalogu form działania administracji poddanych sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy sądowej kontroli innych niż wcześniej wymienionych form, a więc aktów o charakterze pozajurysdykcyjnym (pozaorzeczniczym). Ustalenia te pozostają w związku z zakresem i charakterem czynności poprzedzających odmowę zawarcia umowy. Czynności te nie mają (i nie mogą mieć) charakteru dowodowego w rozumieniu k.p.a., lecz polegają na prostym zestawieniu danych zawartych we wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i danych zawartych w rejestrze REGON (w brzmieniu na określony dzień). Wynika to wprost z art. 15gga ustawy o Covid. Zgodnie z jego treścią (wg stanu na dzień złożenia wniosku przez skarżącego), przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.20.Z, 59.14.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1662), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4. (ust. 1). Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. (ust. 2). W zaskarżonym akcie odmowy organ przyjął, że "zgodnie z aktualnymi informacjami ujawnionymi w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP przeważająca działalność gospodarcza przedsiębiorstwa A to działalność gospodarcza oznaczona według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem 73.20.Z tj. Badania rynku i opinii publicznej. Wskazane we wniosku PKD 56.10.A nie stanowi przeważającego PKD działalności, zaś 73.20.Z nie jest objęte pomocą branżową tarczy 9.0 zgodnie z art. 15gga". Stwierdzeniu temu przeczy przedłożona przez skarżącego (i aktualna również na dzień orzekania przez Sąd) informacja GUS, która zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 443) jest równoznaczna z potwierdzeniem dokonania wpisu tych informacji w rejestrze REGON. Wynika z niej, że przeważająca działalność skarżącego wg PKD (adres siedziby jednostki Ł. ul. A 33 i Ł. ul. B 15/7b) to "restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne" - kod PKD 5610A. Działalność o tym kodzie jest objęta pomocą na podstawie art. 15gg ustawy. Akt organu był więc błędny, oparto się w nim bowiem na informacji ujawnionej w CEiDG, a nie na danych zawartych w rejestrze REGON – jak tego wymaga ustawa. Oceniając ponownie spełnienie warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 organ dokona tego: 1) na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON; 2) na dzień 30 września 2020 r. (zgodnie z treścią przepisu na dzień złożenia wniosku, a nie wg stanu na dzień odmowy, co przyznano zresztą w odpowiedzi na skargę). Oparcie zaskarżonej odmowy o informacje z CEiDG sprawia, że zaskarżony akt podlegał uchyleniu jako sprzeczny z prawem. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji (art. 146 § 1 p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zw. z art. 14 § 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265). A.M.