I SA/Łd 659/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi L. G. i A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wypowiedzenia organu pierwszej instancji dotyczącego opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oddala skargę. mko Pismem z 2 grudnia 2009 r. Burmistrz Ł. wypowiedział L. i A. G. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...], o pow. 1,0217 ha, położonej w obrębie 9 miasta Ł. i zaproponował przyjęcie opłaty rocznej w wysokości 15.231 zł, naliczonej według dotychczasowej stawki 3%, poczynając od 1 stycznia 2013 r. Postanowieniem z [...] r. po rozpatrzeniu wniosku L. G. i A. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wypowiedzenia Burmistrza Ł. z dnia [...]r. w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, oznaczonej nr [...], o pow. 1,0217 ha, położonej w obrębie 9 miasta Ł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, przewidziane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ma charakter jednostronnej czynności cywilnoprawnej, a nie decyzji administracyjnej. Nie mają do nich wobec tego zastosowania tryby nadzwyczajne przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a zatem również tryb stwierdzenia nieważności. Następnie podatnicy złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie art. 1 K.p.a. poprzez uznanie, że sprawa ma charakter sprawy cywilnej, a nie administracyjnej. Skarżący powołali się na wyrok Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r., sygn. l Ca 306/14, zgodnie z którym "sprawa aktualizacji rocznej ma charakter sprawy administracyjnej, jako zakończona decyzją ostateczną Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]r." Zdaniem podatników sprawa nie będzie mogła zostać rozpatrzona na "niwie cywilnej", lecz jednocześnie oznacza to, że można złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji według przepisów regulujących tryb administracyjny. Wobec powyższego L. G. i A. G. wnieśli o zmianę postanowienia z [...] r. odmawiającego wszczęcia postępowania w całości i podjęcie sprawy. Postanowieniem z [...] r. SKO w S. utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie ma możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości w trybie przewidzianym w art. 156 i nast. K. p. a. Organ wyjaśnił, że zarówno użytkowanie wieczyste jak i aktualizacja opłat za użytkowanie wieczyste należą do instytucji prawa cywilnego. Wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej dokonywane przez właściwy organ nie ma charakteru decyzji, nie jest zatem rozstrzygnięciem w sposób władczy indywidualnej sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., lecz formą modyfikacji umowy o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w zakresie wysokości opłaty rocznej, którą obowiązany jest uiszczać użytkownik wieczysty. Organ wskazał, że zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. ) właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Organ podkreślił, że wypowiedzenie nie rozstrzyga władczo o wysokości opłaty rocznej, lecz stanowi ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty. Zmiana wysokości opłaty następuje tylko wówczas, jeżeli użytkownik wieczysty nie złoży do samorządowego kolegium odwoławczego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), względnie jeżeli taki wniosek złoży, jednakże samorządowe kolegium odwoławcze wniosek oddali (art. 79 ust. 4 cyt. ustawy). W przypadku uznania wniosku za zasadny kolegium ustala nową wysokość opłaty, możliwe jest także ustalenie opłaty poprzez zawarcie przed kolegium ugody pomiędzy organem a użytkownikiem wieczystym (art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ stwierdził, że przepisy K.p.a. w sprawie wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oraz w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest zasadna w innej wysokości mają zastosowanie tylko w ograniczonym zakresie - wyraźnie określonym konkretnymi odesłaniami zawartymi w art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest zatem koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny. Organ wskazał, że wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 cyt. ustawy stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów K.p.a., jednak nie oznacza to, że sprawa sporu o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w jakimś momencie uzyska charakter sprawy administracyjnej, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Podsumowując organ stwierdził, że wyrażony w wyroku Sądu Okręgowego w Sieradzu z 8 października, 2014 r., sygn. akt I Ca 306/14 pogląd o możliwości wzruszenia "decyzji" o ustaleniu nowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste należy uznać za nietrafny, ponieważ wypowiedzenie nie ustala nowej opłaty rocznej, gdyż jej wysokość staje się wiążąca w przypadku zaakceptowania nowej opłaty przez użytkownika wieczystego, co wynika z art. 78 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji sąd powszechny był związany nową wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej nr 64/3, o pow. 1,0217 ha, położonej w obrębie 9 miasta Ł., aczkolwiek nie z tego względu, że "decyzja ustalająca" wysokość stała się ostateczna, bo nie wniesiono od niej odwołania, lecz dlatego, że skarżący nie skorzystali w terminie z przewidzianego przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami trybu kwestionowania wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed samorządowym kolegium odwoławczym. W skardze do sądu administracyjnego L. G. i A. G. wnieśli o zmianę postanowienia z dnia [...]r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...]r. w całości i podjęcie sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że niniejsza sprawa ma charakter spray cywilnej a nie administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "K.p.a.") odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie w przepisie tym nie wymieniono wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o "odmowie wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn", nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 135465/5. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej ma charakter mieszany – cywilny i administracyjny, jak wynika z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 78–80), a postępowanie to można podzielić na trzy etapy. Pierwszy etap zgodnie z art. 78 stanowi czynność cywilna w postaci wypowiedzenie na piśmie dotychczasowej opłaty przez właściwy organ, drugi etap zgodnie z art. 78 i art. 79 jest ustaleniem czy aktualizacja opłaty jest uzasadniona, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. i wreszcie etap trzeci zgodnie z art. 80 sprzeciw od orzeczenia kolegium do sądu powszechnego i postępowanie przed tym sądem. Z powołanych przepisów wynika, że zasady postępowania administracyjnego mają zastosowanie tylko w postępowaniu przed samorządowymi kolegiami administracyjnymi, wszczynanymi wnioskiem użytkownika wieczystego złożonym od wypowiedzenia dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste. Przy tym z art. 79 ust. 7 ustawy wynika, że przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio. Należy podkreślić, że w realiach niniejszej sprawy skarżący przedmiotem wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. uczynili nie tyle samo wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej, bowiem w trybie wskazanym w art. 78 ust. 2 ustawy nie zakwestionowano wypowiedzenia, ale wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. może być stwierdzona nieważność decyzji administracyjnej, także postanowień wskazanych w art. 126 K.p.a., tj. do władczych rozstrzygnięć organu administracji publicznej, wydawanych w indywidualnych sprawach administracyjnych, nadających określone uprawnienie lub ustanawiających obowiązki. Wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej, jakkolwiek dokonywane przez właściwy organ, nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu K.p.a., jest bowiem wyrażeniem woli właściciela nieruchomości w stosunku do jej użytkownika wieczystego, a podmioty te łączy umowa o użytkowanie wieczyste. Jest to zatem oświadczenie woli jednej ze stron umowy, co do istotnego elementu tej umowy. Poddanie kontroli administracyjnej tego oświadczenia przed ewentualnym sporem cywilnym nie zmienia charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym. Wypowiedzenie wysokości opłaty nie zapoczątkowuje też sprawy administracyjnej w rozumieniu K.p.a., mimo iż samo podlega na pewnym etapie kontroli organu administracji – samorządowemu kolegium. Ten tylko etap aktualizacji opłaty rocznej nosi cechy administracyjne, bowiem stosuje się do niego odpowiednie przepisy K.p.a., a samo wypowiedzenie pozostaje oświadczeniem woli strony umowy cywilnoprawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. otrzymawszy wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania, ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności toczyć się może tylko w sprawie administracyjnej i może być wszczęte jeżeli są po temu przesłanki przedmiotowe i podmiotowe. Przesłanką przedmiotową jest istnienie aktu administracyjnego, decyzji lub postanowienia, jego brak stanowi zaś przeszkodę uniemożliwiającą prowadzenie tego postępowania. Ponieważ wniosek nie został złożony w sprawie administracyjnej, wskazany przez stronę skarżącą akt – wypowiedzenie – nie był orzeczeniem administracyjnym, nie mogło być wszczęte w stosunku do niego postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia jego nieważności. W takim stanie rzeczy należy uznać, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania było zgodne z prawem, czyniąc zarzuty skargi niezasadnymi. Z powyższych przyczyn, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) należało orzec jak w sentencji wyroku. ak