I SA/Łd 666/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z siedzibą w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę. Aktualna wysokość zadłużenia A. B. wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne wynosi 45 668,26 zł z odsetkami, ubezpieczenie zdrowotne - 11 363,08 zł oraz Fundusz Pracy łącznie – 3 610,79 zł. Zaległość powstawała w okresie, w którym A. B. prowadził działalność gospodarczą w zakresie wyrobów piekarniczych. W dniu [...] r. wpłynął do ZUS wniosek zobowiązanego o rozłożenie należności głównej na 5 rat do 300 zł, umorzenie pozostałej kwoty zadłużenia wraz z odsetkami oraz o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia wniosku. Wnioskodawca wyjaśnił w nim, że przedmiotowe zadłużenie było wynikiem wieloletniego sporu z Ł. Zakładem Energetycznym, który błędnie rozliczył ilość zużytej w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą energii elektrycznej i wystawił fakturę na kwotę ponad 61 000 zł. Powyższe stanowiło przyczynę problemów finansowych. Obecnie A. B. jest zatrudniony w szkole jako nauczyciel muzyki, a ponadto prowadzi rodzinę zastępczą dla sześciorga dzieci, z których jedno jest niepełnosprawne. Wnioskodawca ma też na utrzymaniu pełnoletnią córkę. Wskazał, że uregulował, zgodnie z harmonogramem spłat, zaległe składki na ubezpieczenie społeczne wraz z należnymi odsetkami i ubezpieczenie zdrowotne za zatrudnionych pracowników. Podał, że nie posiada żadnych oszczędności ani dóbr materialnych, które mógłby spieniężyć w celu spłaty zadłużenia. Wniosek motywował też złym stanem zdrowia. W dalszych pismach A. B. poinformował, że jego rodzina uzyskuje miesięczny przychód w wysokości 7 672,84 zł netto. Przychody te obejmują: wynagrodzenie A. B. za pracę - 1 755 zł, wynagrodzenie wnioskodawcy – 517,84 zł, środki pieniężne otrzymywane na utrzymanie dzieci w rodzinie zastępczej – 4 400 zł, przychód z tytułu najmu – 1 000 zł. Wydatki zaś stanowią kwotę 4 932 zł, na którą składają się: 2 008 zł z tytułu spłat kredytów, 1 784 zł czynsz, 150 zł energia, 100 zł gaz, 200 zł telefon, telewizor i internet, 50 zł czynsz za dodatkowe pomieszczenie, 30 zł opłata za szkołę muzyczną dla dziecka, 50 zł składki szkolne, 200 zł wynajem instrumentów muzycznych. Dochód na jedną osobę wynosi zatem 304,53 zł i przeznaczany jest na zakup jedzenia, ubrań, lekarstw, książek, pomocy szkolnych, itp. W decyzji z dnia [...] r. ZUS uznał, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku. Wyjaśnił, że nie są spełnione warunki, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.u.s."), a mianowicie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności zadłużenia, gdyż co do pozostałej do spłaty zaległości prowadzone jest skutecznie postępowanie egzekucyjne. Ostatnia wpłata została dokonana 14 lipca 2009 r. w wysokości 7 718,10 zł. W ocenie organu nie zachodziła też możliwość uwzględnienia wniosku na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365; dalej "rozporządzenie"). Z ustaleń organu wynikało, że wnioskodawca w 2008 r. podejmował czynności zmierzające do dokonania darowizny mieszkania na rzecz syna, a więc posiadał majątek, którego nie ujawnił. Nie podał również, że jest właścicielem samochodu osobowego marki Żuk. A. B. nie wytłumaczył też rozbieżności dotyczących wysokości czynszu, który zgodnie z informacjami prasowymi jest niższy od tego, który wskazano we wniosku o umorzenie, jak i kwestii opłat za przedszkole, od ponoszenia których, według doniesień prasowych, rodzina zastępcza jest zwolniona. Z dodatkowo uzyskanych przez organ informacji wynikało, że rodzina państwa B. uzyskuje też środki pieniężne z pomocy społecznej. A. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił organowi, iż ten wadliwie ustalił stan faktyczny, gdyż rozpatrywał sytuację materialną wnioskodawcy i jego żony łącznie, podczas gdy między małżonkami istnieje ustrój rozdzielności majątkowej. Dołączył do pisma informację o wysokości czynszu, potwierdzenie opłat za przedszkole oraz druki zwolnień lekarskich. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 11 lutego 2010 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek. Organ wskazał, że brak jest przesłanek do pozytywnego załatwienia sprawy na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. z uwagi na skutecznie prowadzoną egzekucję, jak i w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia uznając, że spłata zadłużenia nie spowoduje pogorszenia sytuacji materialnej wnioskodawcy w istotny sposób. Organ argumentował, że wnioskodawca regularnie spłaca swoje zobowiązania wobec banków z tytułu zaciągniętych kredytów. Zdaniem ZUS zobowiązania cywilnoprawne nie mogą być bardziej uprzywilejowane niż zobowiązania publicznoprawne. Wskazał, że umowę notarialną o ustanowieniu rozdzielności majątkowej wnioskodawca podpisał w 2009 r., a więc po powstaniu zadłużenia wobec ZUS. Mimo istnienia takiej umowy, z przedstawionego przez stronę zestawienia dochodów i wydatków wynika, że państwo B. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Przedłożone obecnie zaświadczenia lekarskie zostały wystawione w latach 2001-2004, brak natomiast zaświadczeń dotyczących aktualnego stanu zdrowia wnioskodawcy. Organ pokreślił, że instytucja umorzenia zaległości oparta jest na uznaniu administracyjnym i jako wyjątek od zasady obligatoryjności opłacania składek, może być stosowana tylko w szczególnych wypadkach, taki zaś, z uwagi na uzyskiwanie przez wnioskodawcę stałych przychodów, nie występuje w przedmiotowej sprawie. Ponadto ZUS wskazał, że wnioskodawca nadal nie wyjaśnił nieścisłości dotyczących: wysokości dochodów podanych w umowach kredytowych (1 500 zł, 2 000 zł netto), przychodu w wysokości 1 000 zł z tytułu czynszu, posiadania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Ł., czy samochodu. Organ podkreślił, że mając na względzie interes wnioskodawcy musi też brać pod uwagę interes ogólnospołeczny, ten zaś wymaga zapewnienia wpływu środków do budżetu państwa. Na powyższą decyzję A. B. złożył do tutejszego sądu skargę. Zarzucił w niej to, że organ nie wskazał, czy powodem nieuwzględnienia wniosku był brak przesłanki ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego, czy też decyzja stanowiła realizację prawa organu do rozstrzygnięcia sprawy w ramach uznania administracyjnego. Zwrócił uwagę na sprzeczność w uzasadnieniu, w którym organ z jednej strony twierdził, że uregulowanie zaległych należności nie pogorszy sytuacji materialnej wnioskodawcy, z drugiej zaś, że niewątpliwie taki skutek wystąpi. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zauważyć należy, że nieuiszczenie należnych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, czy też Fundusz Pracy stawia ubezpieczonego w pozycji dłużnika względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. O tym, czy zaległość ma zostać spłacona oraz w jaki sposób decyduje organ, jako wierzyciel. Przepisy, zarówno ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., przewidują możliwość przyznania zobowiązanemu posiadającemu zaległości składkowe, na jego wniosek, ulgi w spłacie zadłużenia polegającej na umorzeniu, odroczeniu terminu płatności lub rozłożeniu należności na raty. W art. 28 i art. 29 ustawy o s.u.s., a także w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. ustawodawca jednoznacznie określił, posługując się zwrotami "Zakład może", "należności z tytułu składek mogą być umarzane", iż przyznanie wymienionych wyżej ulg w spłacie nie stanowi obowiązku organu rentowego. Oznacza to, że nawet jeżeli sytuacja wnioskodawcy odpowiada kryteriom wskazanym w przepisach, ZUS nie jest zobligowany do uwzględnienia wniosku, bowiem przyznanie ulgi pozostawione zostało organowi do uznania. Uznanie to oczywiście nie może być dowolne. Obojętnie, czy ZUS przyznaje ulgę, czy też odmawia jej przyznania, każdorazowo musi wydaną w tym przedmiocie decyzję uzasadnić. Ponieważ zgodnie z art. 28 ust. 2 u.su.s., co do zasady, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, organ badał w pierwszej kolejności, czy taka przesłanka występuje w rozpatrywanej sprawie. Z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie znajduje się w żadnej z sytuacji wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku w oparciu o ten przepis. Co więcej, w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ uzyskuje zaspokojenie swoich wierzytelności, co wskazuje na możliwość wyegzekwowanie pełnej kwoty należności. Następnie organ rozważał, czy w sprawie wystąpiły przesłanki pozwalające na umorzenie należności ubezpieczonego, jako płatnika składek (art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s.), określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przepis rozporządzenia nakłada na wnioskodawcę obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest on w stanie uregulować należności, gdyż to pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zobowiązany w toku postępowania przedstawiał dowody świadczące o problemach zdrowotnych, wskazywał też, że jako rodzina zastępcza utrzymuje sześcioro dzieci, w tym jedno niepełnosprawne. W świetle powołanych przez stronę okoliczności organ słusznie ocenił, że nie został spełniony wymóg, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Warunek, o którym mowa w tym przepisie ziściłby się wówczas, gdyby choroba zobowiązanego pozbawiała go możliwości uzyskiwania dochodu. Tak jednak nie jest, skoro skarżący pracuje zarobkowo w szkole jako nauczyciel, a jednocześnie nie udokumentował by aktualny stan zdrowia miał wpływ możliwość podejmowania zatrudnienia. Skarżący zarzuca, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy powodem nieuwzględnienia wniosku był brak przesłanki ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego, czy też decyzja stanowiła realizację prawa organu do rozstrzygnięcia sprawy w ramach uznania administracyjnego. Zarzut ten nie zasługuje na aprobatę z tego względu, że do przesłanek, które organ ocenia badając zasadność wniosku o przyznanie ulgi w spłacie zaległości składkowych nie należy przesłanka ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego. Okoliczności warunkujące możliwość umorzenia zaległości określa powoływany wyżej art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia. Żaden z tych przepisów nie odwołuje się do wskazywanych przez stronę przesłanek. Przesłanka ważnego interesu osoby zobowiązanej pojawia się jedynie w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 241, poz. 2074) z tym, że przepis ten, jak słusznie zaznaczył organ, nie miał zastosowania w tej sprawie, gdyż w dacie jego wejścia w życie, tj. 1 października 2002 r. skarżący był przedsiębiorcą podlegającym przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców. Powołane przez stronę orzeczenia sądów nie mogą służyć jako wskazówka interpretacyjna w niniejszej sprawie. Zarówno sprawa rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (I SA/Go 745/08, LEX nr 511343), jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (I SA/Gd 998/07, LEX nr 469668) dotyczyły zasadności umorzenia zaległości podatkowych. W odniesieniu do tego rodzaju należności publicznoprawnych podstawę prawną zastosowania ulgi w spłacie stanowią przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), a dokładnie art. 67a i następne. W art. 67a § 1 O.p. ustawodawca rzeczywiście nakazuje organom podatkowym badać, czy zastosowanie ulgi uzasadnione jest ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Dopiero, gdy organ stwierdzi, że w sprawie zachodzi któryś w wyżej wymienionych warunków, możliwe staje się rozważenie zasadności przyznania ulgi w ramach uznania administracyjnego. W analizowanej sprawie mamy jednak do czynienia i innego rodzaju należnościami publicznoprawnymi, a mianowicie zaległymi składkami na ubezpieczenie i Fundusz Pracy. Preferencje w ich spłacie podlegają innemu reżimowi prawnemu, niż zaległości podatkowe. W konsekwencji oznacza to, że w tym zakresie muszą zostać spełnione inne przesłanki, a jak już sąd zaznaczył są one sformułowane w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia. Regulacje te zobowiązują organ rentowy w pierwszej kolejności do ustalenia, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, czy są spełnione warunki, o których mowa w tych przepisach. Jeżeli na podstawie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego organ uzna, że zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku dopiero wówczas, zgodnie z procesową zasadą z art. 7 k.p.a., ma załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. W niniejszej sprawie organ przyjął jednak odmiennie, stwierdził bowiem, że nie występują przesłanki umożliwiające umorzenie zaległości (ani przesłanka całkowitej nieściągalności zadłużenia, ani przesłanki z § 3 rozporządzenia). W tej sytuacji organ nie musiał w ogóle konfrontować racji skarżącego z racjami społecznymi i rozważać, którym z nich przyznać prymat. Skarżący zwrócił w skardze uwagę na sprzeczność w uzasadnieniu decyzji. Organ najpierw stwierdził, że uregulowanie zaległych należności nie pogorszy sytuacji materialnej wnioskodawcy, później zaś, że niewątpliwie taki skutek wystąpi. Sprzeczność ta, choć rzeczywiście występuje, w świetle treści § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, ma charakter jedynie pozorny. Przepis ten stanowi, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Oczywistym jest, że spłata zadłużenia zawsze stanowi obciążenie dla budżetu rodziny w tym znaczeniu, że jej skutkiem jest uszczuplenie posiadanych środków. Tym samym należy się zgodzić z organem, że uregulowanie zaległych należności prowadzić będzie do pogorszenia sytuacji materialnej wnioskodawcy. Należy jednak zastrzec, że ma to być takie pogorszenie sytuacji materialnej, które uniemożliwi pokrywanie wydatków na podstawowe potrzeby. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ uznał, że spłata przez wnioskodawcę zaległych składek choć będzie oddziaływać na stan zasobów finansowych, to nie doprowadzi do powstania skutków, o których mowa wyżej. Sąd zaznaczał już, że to wnioskodawca ma wykazać, że zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku. Przedstawiane przez wnioskodawcę informacje powinny być kompletne i rzetelne. Skarżący nie przedstawił natomiast pełnych danych o swojej sytuacji materialnej, część zaś z tych, które podał jest ze sobą sprzeczna. W miesięcznych przychodach skarżący uwzględnił wynagrodzenie za pracę w wysokości 517,84 zł, podczas gdy z przedłożonych do akt kserokopii umów kredytowych wynika, że wnioskodawca uzyskuje znacznie większe przychody (k. 17 i 20 akt administracyjnych). Z ustaleń organu wynikało również, że skarżący posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, który zamierzał darować synowi, zaś we wniosku twierdził, że nie posiada majątku. Wnioskodawca nie wyjaśnił też z jakiego tytułu otrzymuje miesięcznie 1 000 zł czynszu, podobnie jak nie ustosunkował się do ustaleń organu z których wynikało, że skarżący jest właścicielem samochodu ciężarowego. Powyższe wątpliwości nie mogły pozostać bez wpływu na ocenę materiału dowodowego. ZUS stwierdzając brak podstaw do umorzenia objętych wnioskiem zaległości nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W decyzji rozważono, czy w sprawie wystąpiły warunki umożliwiające przyznanie ulgi. Wydanie decyzji poprzedzone zostało postępowaniem zmierzającym do ustalenia sytuacji materialnej skarżącego. Organy orzekające wzięły pod uwagę podnoszone przez stronę okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a sformułowane na ich podstawie wnioski mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Z przedstawionych powodów Sąd nie znalazł przyczyn do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, a tym bardziej do stwierdzenia jej nieważności. Z uwagi na fakt, że zaskarżony akt nie jest dotknięty wadami uzasadniającymi konieczność jego wyeliminowania, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi. J.Z.