I SA/Łd 69/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Sędzia WSA Bożena Kasprzak Protokolant: Pomocnik sekretarza Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2014 r. sprawy ze skargi A z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podlegającej zwrotowi do budżetu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. określił Stowarzyszeniu "A" w P. do zwrotu kwotę 18.357, 48 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, tytułem wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji udzielonej w 2008 r. na realizację zadania z zakresu pomocy społecznej mającego na celu prowadzenia opieki i rehabilitacji w Środowiskowym Domu Samopomocy w C. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Stowarzyszenie "A" w P. na podstawie umowy zawartej z Powiatem [...] w dniu 04.12.2001r. realizowało zadanie o prowadzenie opieki i rehabilitacji społecznej w Środowiskowym Domu Samopomocy w C. W oparciu o powołaną umowę Stowarzyszenie otrzymywało co roku dotację. Zgodnie z § 6 przedmiotowej umowy podmiot zobowiązany był do wykorzystania przekazanych środków finansowych zgodnie z celem, na jaki je uzyskał i na warunkach określonych w umowie. Wykorzystanie dotacji w 2008 roku było przedmiotem kontroli przeprowadzonej w dniach 27.02 - 25.04.2009r. przez pracownika zatrudnionego na stanowisku ds. kontroli w Starostwie Powiatowym w P. Czynności kontrolne udokumentowane zostały protokołem z dnia 18 maja 2009r. Na ich podstawie Zarząd Powiatu w P. skierował do stowarzyszenia wystąpienie pokontrolne, zatwierdzone uchwałą nr [...] z dnia 18 grudnia 2009r. w sprawie wystąpienia pokontrolnego w wyniku kontroli przeprowadzonej w Stowarzyszeniu "A". W dokumencie tym wskazano Stowarzyszeniu "A" do zwrotu kwotę 32.604.72 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych tytułem wykorzystania dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem. Według ustaleń kontroli Starosta [...] wzywał Stowarzyszenie pismem z 15.02.2010r. do zwrotu dotacji. Do dnia wystawienia decyzji dokonano zwrotu jedynie na kwotę 7.204,93 zł. tj. 7.141,25 zł + odsetki 63,68 zł. Ponadto kwotę dotacji podlegającą zwrotowi pomniejszono o 4.836 zł za 2.600 litrów oleju opałowego zakupionego w grudniu 2008r. i pozostawionego przez Stowarzyszenie "A" do dyspozycji Powiatowego Środowiskowego Domu Samopomocy w C. W toku powadzonego postępowania wyjaśniającego organ uzyskał bowiem informację od kierownika Powiatowego Środowiskowego Domu Samopomocy w C., iż w zbiorniku na olej opałowy pozostało 2600 1. oleju opałowego, który został wykorzystany do ogrzewania domu w 2009 r. Organ uznał też, że kwota postawiona do zwrotu powinna ulec pomniejszeniu także o kwotę 2.269,99 zł. Na kwotę zwrotu dotacji składają się nieudokumentowane prawidłowo wydatki dotyczące: 1. turnusu rehabilitacyjnego na kwotę 8.600; 2. kosztów pochodnych związanych z organizacją turnusu rehabilitacyjnego w J. w kwocie 1.500 zł; 3. 120 zł za fakturę [...], na którą to kwotę brak potwierdzenia zapłaty; 4. zakupu 855,40 l oleju napędowego za kwotę 3.096,55 zł; 5. zakupu oleju opałowego (2400 l) na podstawie faktury z dnia 30.12.2008 r. na kwotę 4.392 zł oraz częściowo z faktury z dnia 9.12.2008 r. – na kwotę 61,31 zł; 6. nieprawidłowego naliczenia wynagrodzeń za miesiąc grudzień 2008 r. w kwocie 368,16 zł; 7. kwoty 219,46 zł w rozliczeniu za miesiąc sierpień 2008 r., co do której brak jest dokumentów księgowych. W grudniu 2008 r. brak uzasadnienia celowości zakupu oleju napędowego na 855,40 litrów, co stanowi kwotę 3.096,55 zł (855,40 l x 3,62 zł). Według wyjaśnień Stowarzyszenie przekazało środki na w/w kwotę na stację benzynową celem wykorzystania oleju napędowego w 2009 r. Wyjaśnienie Stowarzyszenia w tym zakresie jest niewystarczające, gdyż nie wynika z niego powiązanie dokonanego wydatku z celem na jaki zawarto umowę i przekazano środki. Nie wyjaśniono przede wszystkim z jakich przyczyn dokonano wydatków na poczet przyszłych i nieokreślonych wydatków ze środków przeznaczonych do wykorzystania w 2008 r. Takie działanie w ocenie organu było niezgodne z prawem a tym samym nie można uznać tego wydatku za celowy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 144 ust l pkt l ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych dotacja musi być wykorzystania do końca roku budżetowego to jest w niniejszym przypadku do dnia 31.12.2008 r. a w sytuacji jej niewykorzystania winna być zwrócona do dnia 15 lutego następnego roku. Wydatkowanie środków przyznanych dotacją w roku 2008 na poczet wydatków na paliwo w roku 2009 stanowiło w ocenie organu o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w oparciu o art. 145 ust. l pkt l powołanej ustawy. Zakupiony olej napędowy w grudniu 2008 roku na potrzeby SDS w C. nie został zmagazynowany na terenie ośrodka, co potwierdzają świadkowie w zeznaniach, nie było ku temu warunków. Dotacja w kwocie 18.357,48 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi do budżetu powiatu z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. Nr 157 póz. 1241) oraz art. 145 ust. 1 pkt.1 i ust.5 pkt.1, art. 146 i 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r. Nr 249, póz. 2104 z późn. zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia [...]r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i określiło kwotę dotacji w wysokości 8.257,48 zł wykorzystaną przez Stowarzyszenie "A" w P. niezgodnie z przeznaczeniem podlegającą zwrotowi do budżetu Powiatu [...] z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Organ odwoławczy ocenił w szczególności, że w świetle postanowień umowy z dnia 4 grudnia 2001 r. wydatki związane z organizacją turnusu rehabilitacyjnego (i pochodne) zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podzieliło natomiast pogląd, że pozostałe sporne wydatki nie mogą zostać ocenione jako poniesione zgodnie z przeznaczeniem. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Stowarzyszenie "A" w P. wniosło o jej uchylenie w części stwierdzającej, iż kwota dotacji w wysokości 7.549,86 zł ( z tytułu zakupu oleju napędowego i oleju opałowego ) została wydana niezgodnie z przeznaczeniem oraz w zakresie odsetek naliczonych od tych kwot. Strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: 1. art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż przekazanie Stowarzyszeniu A przez Starostwo Powiatowe w [...] kwoty 7.549,86 zł (z tytułu zakupu oleju napędowego na kwotę 3.096,55 zł, zakupu oleju opałowego na kwotę 4.392 zł i kwotę 61,31 zł) na realizację zadania z zakresu pomocy społecznej w postaci prowadzenia opieki i rehabilitacji w Środowiskowym Domu Samopomocy w C. nastąpiło w sposób niepozwalający zakwalifikować go za wydatek celowy. 2. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który zobowiązuje organ do podejmowania wszelkich kroków, niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, który będzie zgodny ze stanem rzeczywistym. Zgodnie z tą zasadą organ rozstrzygający sprawę nie może poprzestać na dowodach dostarczonych przez stronę postępowania, ale z urzędu może i powinien podejmować działania mające na celu zebranie materiału dowodowego w sprawie, wyjaśniającego wszystkie okoliczności faktyczne. Organ odwoławczy nie dołożył wszelkiej wymaganej staranności a w swoim postępowaniu dał wyraz zasadzie prawdy formalnej tzn. aktowej. Organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego co do składowania oleju opałowego i pominął w rozstrzygnięciu sprawozdanie zgodnie, z którym z zakupionego paliwa korzystali pracownicy Stowarzyszenia "A". 3. art. 2 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej, zgodnie, z którym organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z nieuwzględnionych przez organ odwoławczy dokumentów wynika, że na terenie placówki był składowany olej opałowy, wykorzystywany do ogrzewania budynków w okresie zimowym z początkiem 2009 r. Po przejęciu nieruchomości z oleju korzystał Powiatowy Dom Samopomocy w C. Strona podniosła, że SKO nieprawidłowo ustaliło, że na terenie nieruchomości nie znajdował się magazyn oleju opałowego. W budynku ośrodka znajdują się 3 zbiorniki na olej opałowy. Zakupiony olej został przeznaczony do ogrzania pomieszczeń niezbędnych do prawidłowego realizowania umowy. Powiatowy Środowiskowy Dom Samopomocy w C. powołany w 2009 r. przejął nieruchomość wraz ze zamagazynowanym olejem opałowym. Stowarzyszenie "A" dokonało zakupu 855,4 l oleju napędowego, który do wykorzystania miał być magazynowany na stacji. Pracownicy stowarzyszenia systematycznie korzystali z pozostawionego na stacji paliwa. Pozostały zmagazynowany na stacji olej napędowy po 26 maja 2009 r. został wykorzystany przez Powiatowy środowiskowy Dom Samopomocy w C. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w części jest zasadna. Istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości wydatkowania przyznanej na 2008 rok dotacji w części wydatków na zakup oleju opałowego, jak i oleju napędowego na potrzeby Środowiskowego Domu Samopomocy w C. Dotyczy to w szczególności wydatków poniesionych w grudniu 2008 roku. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Stowarzyszenie w grudniu 2008 r. zakupiło 1174 l oleju napędowego, który przeznaczony był do samochodu Volkswagen Transporter Kombi 1,0 TDI. Organy nie kwestionowały stanowiska strony, że średnie zużycie paliwa przez ten pojazd wynosiło 12l/100 km. W grudniu 2008 r. ilość przejechanych przez ten samochód kilometrów wynosiła 2655, co oznacza, że zużycie paliwa wyniosło 318,6 l. Prawidłowe jest więc stanowisko organów, że paliwo w ilości 855,4 l (1174-318,6) nie zostało zużyte na potrzeby ośrodka w 2008 r. Kierownik Powiatowego Środowiskowego Domu Samopomocy w C. zaprzeczył, aby olej napędowy został wykorzystany przez ten podmiot w 2009 r., co także potwierdza dokument załączony do skargi. Stowarzyszenie nie przedstawiło też wiarygodnych i możliwych do weryfikacji dowodów na okoliczność wykorzystania paliwa przez pracowników Stowarzyszenia na potrzeby Środowiskowego Domu Samopomocy w C. w 2009 r. (przed przejęciem nieruchomości przez Powiatowy Środowiskowy Dom Samopomocy w C.). Nie zmienia tej oceny dowód załączony do skargi (zbiorcze zestawienie miesięczne wydania paliw i oleju). Z dokumentu tego nie wynika ilość przejechanych kilometrów, cel wyjazdów, brak jest też danych co do tras i czasu przejazdów. Nie można więc uznać, iż strona skarżąca wykazała wykorzystanie zakupionego w 2008 r. oleju napędowego dla potrzeb prowadzonego w 2009 r. ośrodka. W tej części zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Strona skarżąca trafnie natomiast podnosi, że w kwestii wydatków na zakup oleju opałowego sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W zakresie wydatków związanych z zakupem oleju opałowego uzasadnienia decyzji organów obu instancji są niezwykle lakoniczne. Wskazano w nich jedynie, że kwotę dotacji podlegającą zwrotowi pomniejszono o 4.836 zł za 2600 l oleju opałowego zakupionego w grudniu 2008 r. i pozostawionego do dyspozycji Powiatowego Środowiskowego Domu Samopomocy w C., który został wykorzystany do ogrzewania domu w 2009 r. Brak podstawy do rozliczenia z dotacji za 2008 r. faktury nr [...] z dnia 30.12.2008 r. na kwotę 4 392,00 zł (2 400 oleju opałowego) oraz częściowo z faktury nr [...] z dnia 09.12.2008 r. na kwotę 61,31 zł. Powyższe wydatki nie stanowią kosztów roku 2008, według złożonych przez Stowarzyszenie "A" wyjaśnień zostały zakupione, "jakoby na zapas" i powinny być ujęte jako środki pozostające w magazynie. Strona nie przedstawiła jednakże na tę okoliczność żadnych dokumentów potwierdzających istnienie takiego stanu magazynowego na koniec roku 2008, w związku z czym organ nie mógł uznać tego wydatku za celowy i stwierdzić, że środki z dotacji zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem, a tym samym organ nie dał wiary wyjaśnieniom złożonym przez Stowarzyszenie. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w grudniu 2008 r. Stowarzyszenie zakupiło łącznie 5.806 l oleju opałowego (3406 l w dniu 9.12.2008 r. i 2400 l w dniu 30.12.2008 r.). W aktach sprawy znajduje się też wyjaśnienie G. D. z 31 marca 2009 r. co do sposobu wykorzystania zakupionego oleju opałowego. Dowodów tych nie poddano wszechstronnej ocenie. Nie wiadomo w szczególności, jaka ilość paliwa grzewczego miała zostać wykorzystana przez Stowarzyszenie i w jakim zakresie. Organy też w żaden sposób nie uzasadniły swojego stanowiska o braku podstaw do rozliczenia dotacji z faktury z dnia 9.12.2008 r. na kwotę 61,31 zł. Wbrew poglądowi strony skarżącej organy przyjęły, że istniała możliwość magazynowania oleju opałowego i uwzględniły w rozliczeniach 2.600 l oleju, który pozostał w zbiornikach. Z powyższych względów, wobec naruszenia wskazanych przepisów postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a.") należało orzec jak w sentencji wyroku . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy w szczególności w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy odnoszący się do wydatków związanych z zakupem i wykorzystaniem oleju opałowego, ustosunkowując się do wszystkich zgromadzonych w tym zakresie dowodów. Bliższego wyjaśnienia wymaga też kwestia, kiedy ośrodek w C. został przejęty przez inny podmiot i czy ośrodek prowadził działalność również na początku 2009 r. Należy też rozważyć celowość uzupełnienia materiału dowodowego o zeznania osoby (osób), która bezpośrednio zajmowała się ogrzewaniem budynku w grudniu 2008 r. i na początku 2009 r. Dopiero po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego możliwa będzie merytoryczna ocena zasadności żądania zwrotu części dotacji na zakup oleju opałowego. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zaś odpowiadać wymogom art. 107 § k.p.a. ak