I SA/Łd 745/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty z tytułu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości z budżetu Województwa na realizację określonego umową zadania do zwrotu wraz z odsetkami oddala skargę. I SA/Łd 745/15 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję z [...] wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa [...] przez Dyrektor Departamentu Kultury i Edukacji, mocą której ustalono [...] Fundacji A w Ł. kwotę 41.488,83 zł jako podlegającą zwrotowi z tytułu pobrania w nadmiernej wysokości dotacji pochodzącej z budżetu Województwa [...] na realizację zadania określonego w umowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. o nr [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia wydania decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 20 grudnia 2012 r. wpłynęła do Urzędu Marszałkowskiego w Ł. oferta Fundacji dotycząca realizacji zadania publicznego mieszczącego się w zadaniu określonym jako wzbogacenie oferty kulturalnej województwa [...] oraz pielęgnowanie i rozwój polskiej tradycji kulturowej w województwie [...] poprzez organizacje wydarzeń artystycznych, mających istotne znaczenie dla polskiej i regionalnej kultury i sztuki oraz ich krajowej i zagranicznej promocji. W ofercie szczegółowo opisano zadanie jako organizacja imprezy pn. [...], określając też jego cel. W dniu 2 kwietnia 2013 r. sporządzono kosztorys zadania, a [...] kwietnia 2013 r. została zawarta umowa między Województwem [...] a Fundacją, mocą której Województwo [...] zobowiązało się do przekazania Fundacji dotacji na ten cel w wysokości 90.000.00 zł, tj. 6,87% kosztów finansowych zadania, przy czym środki własne Fundacji wynoszą 0%, natomiast środki finansowane z innych źródeł ogółem wynoszą 1.220.000,00 zł i stanowią 93,13%. Całkowity koszt realizacji zadania określono na kwotę 1.310.000,00 zł. Kolegium podkreśliło, że z § 4 ust. 1 umowy wynika, iż zleceniobiorca jest zobowiązany zachować procentowy udział dotacji (6,87%) w kosztach finansowych zadania publicznego. Natomiast w myśl § 4 ust. 3 kwota wykraczająca ponad limit określony udziałem procentowym, stanowi dotację nadmiernie pobraną. Z umowy wynika również, iż zleceniobiorca zobowiązuje się: wykonać zadanie publiczne w zakresie i na warunkach określonych w umowie (§ 1 ust. 1 umowy); zgodnie z ofertą, aktualizacją kosztorysu oraz harmonogramem rzeczowo-finansowym realizacji zadania, stanowiącym załącznik nr 1 do umowy (§ 2 ust. 2 umowy); a nadto zobowiązuje się do wykorzystania przekazanej dotacji zgodnie z celem, na jaki ją uzyskał i na warunkach kreślonych umową (§ 2 ust. 3 umowy). Nadto strony zastrzegły w § 5 umowy, iż zleceniobiorca jest zobowiązany do prowadzenia wyodrębnionej dokumentacji finansowo-księgowej i ewidencji księgowej zadania publicznego zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych operacji księgowych. Zdaniem Kolegium wskazane unormowania umowy są jasne i nie budzą wątpliwości. Umowa jest podpisana przez obie jej strony, a nadto każda strona umowy została parafowana przez Prezesa Zarządu Fundacji – W. G. Z harmonogramu rzeczowo-finansowego realizacji zadania (załączonego do umowy) wynika, że strony umówiły się nie tylko co do globalnej kwoty, ale i co do tego, że poszczególne jej części będą wydatkowane na określone rodzajowo koszty. Zatem z ogólnej kwoty dotacji wynoszącej 90.000,00 zł: - kwota 20.000.00 zł miała zostać przeznaczona na honoraria pianistów; - kwota 15.000,00 zł miała zostać przeznaczona na honoraria orkiestr symfonicznych i zespołów kameralnych; - kwota 15.000,00 zł miała zostać przeznaczona na honoraria za scenariusze i reżyserię wydarzeń festiwalu, dla prowadzących imprezy festiwalu, za obsługę fotograficzną, dla tłumaczy, autorów i redaktorów tekstów druków festiwalowych, za projekty graficzne, za kwerendę materiałów, za licencje i prawa autorskie do pozyskanych materiałów, opłaty dla ZAiKS, obsługę prawną; - kwota 2.000,00 zł miała zostać przeznaczona na honoraria autorskie za prawa do użycia zdjęć, wystaw, filmów do przeglądów i promocji, zakupu zdjęć; - kwota 17.000,00 zł miała zostać przeznaczona na wynajem sal na koncerty, wystawy, spotkania, próby, konferencje prasowe, przegląd filmów: koszty obsługi technicznej pomieszczeń i sprzętu, wynajem sprzętu, wynajem i strojenie fortepianów, wypożyczenie nut, filmów, oświetlenie, nagłośnienie, montaż i demontaż sprzętu, wystaw, scenografii, ubezpieczenie sprzętu i mienia podczas imprez i transportu; - kwota 5.000,00 miała zostać przeznaczona na hotele i koszty wyżywienia artystów, gości honorowych i specjalnych; - kwota 1.000,00 zł miała zostać przeznaczona na delegacje związane z organizacją festiwalu, przed o po festiwalu; - kwota 1.000,00 zł miała zostać przeznaczona na koszty obsługi prawnej i księgowej; - kwota 8.000,00 zł miała zostać przeznaczona na koszty promocji i reklamy prasowej, TV, radiowej, internetowej, zewnętrznej, bezpośredniej, koszty produkcji i emisji reklam, przygotowanie i obsługa strony internetowej zadania; - kwota 6.000,00 zł miała zostać przeznaczona na koszty przygotowania do druku i druk oraz dystrybucji materiałów promocyjnych papierowych (banery, ulotki, plakaty, zaproszenia, katalogi, foldery, programy, bilety, druki firmowe, 2 książki) i wystawy. Kolegium wskazało, że niniejszej sprawie zmniejszeniu uległa wartość zadania z kwoty 1.310.000 zł na 706.130,56 zł, przez co nie zachowano udziału procentowego dotacji w kosztach finansowych zadania. W tych okolicznościach udział procentowy dotacji wzrósł do 12,75%, przekraczając wartość 6,87%, która wynika z umowy. Zdaniem organu odwoławczego kwota dotacji wykraczająca ponad limit określony udziałem procentowym, stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Kolegium podkreśliło, że jeśli wartość zadania uległa zmniejszeniu, to tym samym zmniejszeniu powinien też ulec procentowy udział dotacji w jej realizacji – a nie uległ. Wobec powyższego podmiot dotowany naruszył postanowienia umowy, dokonując wydatkowania środków z dotacji ponad miarę, tj. w nadmiernej wysokości. Strona dokonała takich zmian samodzielnie, wbrew postanowieniom wiążącej umowy. Następnie Kolegium podniosło, że dla oceny, czy dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości decydujące znaczenie ma definicja legalna tego pojęcia określona w art. 252 ust. 3 ustawy dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. dalej jako "u.f.p.") oraz zawarta umowa dotacji i stanowiąca jej integralną część oferta wraz ze skorygowanym kosztorysem. Analizując treść art. 252 ust. 3 u.f.p. SKO oceniło, że dotowany przeznaczył kwotę dotację na niewątpliwie ważne wydarzenie w życiu Ł., jednak fakt ten nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Niemniej w przypadku złożenia wniosku o umorzenie wskazanej kwoty, musi być brany pod uwagę i rozważony przez organ rozpoznający taką sprawę. Decyzję SKO w Ł. z dnia [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej: K.p.a. (Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm.) przez niezastosowanie, które polega na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w całości, 2. art. 107 § 1 K.p.a. przez niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji niezawierającej wszystkich elementów wskazanych w art. 107 § 1 K.p.a., a następnie na utrzymaniu w mocy tej decyzji, mimo jej braków, 3. art. 8 w zw. z art. 15 K.p.a. przez niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji administracyjnej zawierającej braki elementów konstytutywnych, co pozbawiło stronę możliwości zbadania sprawy przez dwie instancje, ograniczając możliwość obrony wyłącznie do postępowania przed SKO. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził właściwie żadnego postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji nie podano faktów, które uzasadniają zastosowanie przepisów prawa materialnego. Nie tylko nie wyjaśniono podstawy faktycznej decyzji, ale tym bardziej nie wskazano, jakie przepisy uzasadniają nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu dotacji. Wobec tak jaskrawych braków podstawowych elementów decyzji administracyjnej organ drugiej instancji powinien uchylić ją i skierować sprawę do ponownego rozpoznania. Autor skargi podkreślił, że z uwagi na rozległe braki postępowania dowodowego decyzja organu pierwszej instancji nie poddawała się kontroli instancyjnej. Strona skarżąca została pozbawiona prawa do rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje w postępowaniu administracyjnym, co narusza jej wolności konstytucyjne i wdrażający je na grunt postępowania administracyjnego art. 15 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą do udzielenia dotacji w omawianej sprawie była umowa z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawarta przez skarżącą z Województwem [...] na realizację zadania publicznego pod tytułem [...]. W § 3 ust. 1 tej umowy określono ogólną wysokość dotacji (90.000 zł), wskazując jednocześnie w § 4, że zleceniobiorca (czyli Fundacja) jest zobowiązany zachować procentowy udział dotacji w kosztach finansowych zadania publicznego, który wynosi nie więcej niż 6,87% (ust. 1 i 2). Zgodnie z § 4 ust. 3 kwota wykraczająca ponad limit określony udziałem procentowym, o którym mowa w ust. 2 stanowi dotację nadmiernie pobraną. Natomiast w myśl § 15 umowy – jej zmiany wymagają formy pisemnej pod rygorem nieważności. W tej właśnie formie (pisemnej) mają być również wyjaśniane wszelkie wątpliwości związane z realizacją umowy. Na podstawie § 10 ust. 5 zleceniobiorca zobowiązany jest do zwrotu tej części dotacji, która została wykorzystana m. in. w nadmiernej wysokości w rozumieniu u.f.p. Decyzje organów obu instancji odwołują się zarówno do przepisów wskazanej umowy, jak i przepisów ustawowych, w szczególności art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Na podstawie art. 252 ust. 3 dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Stosownie do ust. 5 art. 252 zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Należy zauważyć przy tym, że w umowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawarto najistotniejsze uregulowania ustawowe, co jednoznacznie wynika z zestawienia jej treści z treścią cytowanych przepisów ustawy. Natomiast przekroczenie przez Fundację procentowego udziału dotacji w kosztach finansowych zadania publicznego zostało ustalone na podstawie złożonego przez stronę dokumentu pod nazwą "Sprawozdanie końcowe - korekta 17 VI 2014 r." (w aktach sprawy). Na dowód ten powołują się organy obu instancji i jego wiarygodność chyba nie jest kwestionowana przez samą skarżącą. W tej sytuacji za całkowicie nieuzasadnione należy ocenić zarzuty skargi dotyczące nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego, zwłaszcza, że skarżąca nie wskazuje jakich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie przeprowadził ten organ. Można się tylko domyślać, że skarżąca jest przekonana, iż miała prawo do wykorzystania dotacji w 100%, gdyż została ona przeznaczona w całości na realizację celu określonego w umowie. Stanowisko takie jest jednak błędne, co w sposób oczywisty, tj. niebudzący najmniejszych wątpliwości wynika z umowy. Skarżąca zarzuca, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 107 § 1 K.p.a., co stanowi naruszenie tego przepisu również przez organ odwoławczy, który mimo braków decyzji - utrzymał ją w mocy. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (...). Analizując treść zakwestionowanej decyzji Marszałka Województwa [...] należy stwierdzić, że zawiera ona wszystkie wymienione elementy. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że organ ten nie wyjaśnił podstawy faktycznej decyzji i nie wskazał jakie przepisy uzasadniają nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu dotacji. Na drugiej stronie decyzji Marszałka organ odwołał się bowiem do złożonego przez skarżącą sprawozdania końcowego z 17 czerwca 2014 r., z którego wynika, że zmniejszeniu uległ koszt całkowity zadania z kwoty 1.310.000 zł na 706.130,56 zł. Organ wskazał, iż zgodnie z § 4 umowy udział procentowy dotacji w kosztach zadania wynosi 6,87%, co obecnie daje wartość 48.511,17 zł. Różnica między kwotą dotacji wykorzystanej (90.000 zł) a faktycznie przysługującej (48.511,17 zł) wynosi 41.488,83 zł i oznacza kwotę dotacji pobraną w nadmiernej wysokości, która zgodnie z § 7 umowy oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. podlega zwrotowi wraz z odsetkami. Organ odwołał się również do treści art. 252 ust. 6 u.f.p., z którego wynika od jakiego terminu nalicza się odsetki za zwłokę. Niewątpliwie decyzja organu odwoławczego jest bardziej obszerna i wyjaśnia zasadność rozstrzygnięcia w sposób szerszy i bardziej klarowny. Nie oznacza to jednak, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera "jaskrawe braki", pozbawiające stronę "możliwości obrony", gdyż "na dobrą sprawę nie jest jasne jakie były przesłanki wydania decyzji orzekającej obowiązek zwrotu dotacji". Zdaniem Sądu przesłanki wydania tej decyzji zostały jednoznacznie wskazane, zaś okoliczność, że strona ich nie dostrzega, nie stanowi zarzucanego naruszenia przepisów K.p.a. Odnosząc się do pisma skarżącej z 13 maja 2016 r., odwołującego się do podobnej sprawy (zdaniem strony) rozstrzygniętej wyrokiem WSA w Łodzi z 9 lutego 2016 r. I SA/Łd 932/1, należy stwierdzić, że przedmiot obu tych spraw jest zupełnie inny, gdyż sprawa wskazywana przez skarżącą dotyczyła umorzenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, nie zaś rozstrzygnięcia czy dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. m.m.