I SA/Łd 747/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Świderska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Protokolant: St. sekretarz sądowy Edyta Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy Zapolice z dnia 27 grudnia 2012 r. nr XXVI/177/12 w przedmiocie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika numer 1 w zakresie obejmującym punkt C1, F3 i F5; Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli zaskarżył uchwałę Nr XXVI/177/12 Rady Gminy Zapolice z 27 grudnia 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości wraz z załącznikiem. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika nr 1, w zakresie punktu: 1) C.1 przeznaczonego na podanie przez składającego deklarację numeru telefonu, 2) E.3 przeznaczonego na podanie przez składającego deklarację danych personalnych osób faktycznie zamieszkujących nieruchomość, 3) E.5 zawierającego oświadczenie o treści: "Oświadczam, że dane podane w niniejszej deklaracji są prawdziwe oraz, że są mi znane przepisy kodeksu karnego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością". Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 391) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podnosząc, że brak jest upoważnienia ustawowego: 1) do żądania od podmiotu składającego deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, danych w postaci numeru telefonu i adresu e-mail, 2) do żądania danych osobowych, tj. imion, nazwisk oraz numeru PESEL osób faktycznie zamieszkujących nieruchomość; 3) do wprowadzenia klauzuli, zgodnie z którą podmiot składający deklarację oświadcza, że podane przez niego w formularzu dane są zgodne z prawdą oraz, że są mu znane przepisy kodeksu karnego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zapolice stwierdziła, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty podniesione w skardze są słuszne i zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które narusza w sposób istotny. W ocenie Sądu, Rady Gminy Zapolice podejmując zaskarżoną uchwałę dopuściła się istotnego naruszenia przepisów prawa, polegającego na obowiązkowym zamieszczeniu w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały danych, które nie znajdują umocowania w ustawowej delegacji do ich umieszczenia. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy, obligują organ gminy do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), który na dzień jej wydania stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. W ocenie Sądu zamieszczenie we wzorze deklaracji, w rubryce C1 zatytułowanej "Rodzaj składającego", stanowiącej załącznik do przedmiotowej uchwały, obowiązku podania numeru telefonu składającego deklarację, nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej do jego zamieszczenia. Pomimo bowiem powszechności korzystania przez społeczeństwo z usług telefonicznych nie istnieje prawny nakaz by z nich korzystać. Podkreślić należy, że ze wzoru deklaracji nie wynika, by podanie numeru telefonu było fakultatywne. W rubryce przeznaczonej do jego wpisania nie umieszczono bowiem żadnej adnotacji z której wynikałoby, że podanie numeru telefonu było dobrowolne. Przede wszystkim stwierdzić jednak należy, że podanie numeru telefonu osoby składającej deklarację nie stanowi informacji niezbędnej do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Tego rodzaju dane mogłyby być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą składający deklarację mógłby dobrowolnie wypełnić. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 przywołanej ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie znajduje umocowania ustawowego zamieszczenie we wzorze deklaracji, w rubryce E.5 oświadczenia osoby składającej deklarację o treści: "Oświadczam, że dane podane w niniejszej deklaracji są prawdziwe oraz, że są mi znane przepisy kodeksu karnego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością". Wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie stwarzają jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Podkreślić należy, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest wskazanie na przepis rangi ustawowej, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Innymi słowy, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Takiego rygoru ustawodawca nie wskazał w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Również w zakresie dotyczącym rubryki E.3 wzoru deklaracji, w zakresie nakładającym obowiązek wskazania danych osobowych (imienia, nazwiska i PESEL) osób faktycznie zamieszkujących daną nieruchomość, na której powstają odpady komunalne, zasadne jest stwierdzenie jej nieważności, albowiem stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podanie danych personalnych tych osób, podobnie jak w przypadku podania numeru telefonu, nie stanowi informacji niezbędnych do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Wystarczającą do tego informacją będzie podanie ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. To nie dane osobowe, lecz ilość osób ma znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty. Jak już zaznaczono powyżej, deklaracja w sprawie wzoru opłat za gospodarowanie odpadami nie może służyć innym celom niż tylko obliczeniu przez składającego taką deklarację opłaty. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części jako naruszającą art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. E. S.