I SA/Łd 758/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Porczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędzia WSA Cezary Koziński Protokolant: specjalista Małgorzata Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenie kwoty zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. J. – M. kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy wydaną wobec A w Ł. decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] r. w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] r. ustalił m.in. kwotę 87.619,70 zł podlegającą zwrotowi w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji, z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przez A w Ł., przyznanej na podstawie umowy nr [...] z dnia 3 marca 2015 r. o wsparcie realizacji zadania publicznego pt: "Organizacja imprez sportów o-rekreacyjnych, zgrupowań, współzawodnictw i szkoleń oraz udział w zawodach ogólnopolskich i międzynarodowych dla mieszkańców terenów wiejskich i małych miast województwa [...] w tym osób niepełnosprawnych". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Marszałek Województwa [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. ustalił: - kwotę 87.619,70 zł podlegającą zwrotowi w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji, z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przez A w Ł., przyznanej na podstawie umowy nr [...] z dnia 3 marca 2015 r. o wsparcie realizacji zadania publicznego pt.: "Organizacja imprez sportowo-rekreacyjnych, zgrupowań, współzawodniczy i szkoleń oraz udział w zawodach ogólnopolskich i międzynarodowych dla mieszkańców terenów wiejskich i małych miast województwa [...] w tym osób niepełnosprawnych ", - odsetki liczone od kwoty 87.619,70 zł podlegające zwrotowi z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości naliczone od 16 stycznia 2016 roku do dnia dokonania wpłaty włącznie, liczone jak dla zaległości podatkowych. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w decyzji z [...] r. zaznaczyło, że wydatkowanie środków publicznych poddane jest ścisłym rygorom i nie może się odbywać w dowolnie przyjęty sposób. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., póz. 869) - dalej u.f.p. - podstawę zwrotu dotacji może stanowić art. 251 oraz art. 252 u.f.p. - przy czym okoliczności niniejszej sprawy wskazują na to, że podstawę tę będzie stanowił art. 252 u.f.p. Organ odwoławczy zauważył, że podejmując decyzję o zwrocie dotacji na podstawie wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych należy dokładnie ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a następnie ocenić, czy odpowiadają one choćby jednej z ustawowych przesłanek owego zwrotu. Przy czym z uwagi na to, iż jest to postępowanie wszczynane z urzędu organ ma obowiązek prawidłowo zawiadomić stronę o wszczęciu takiego postępowania, a także w sposób nie budzący wątpliwości wprowadzić do postępowania materiał dowodowy zgromadzony przed jego wszczęciem - jeżeli takowym dysponuje, przez umożliwienie stronie zapoznania się z nim oraz wypowiedzenia się w tym zakresie. Co więcej organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę argumentację strony postępowania. W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy organ odwoławczy ocenił, że obowiązkom tym uczyniono zadość w prowadzonym postępowaniu. Analiza niniejszej sprawy w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz przesłanych do Kolegium dokumentów, a przede wszystkim zaskarżonej decyzji doprowadziła SKO w Ł. do wniosku, że organ I instancji nie naruszył przepisów obowiązującego prawa w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ l instancji nie zakwestionował sposobu wydatkowania środków pobranych w ramach dotacji. Zakwestionowano natomiast wysokość kwoty niezbędnej na dofinansowanie w ramach realizacji powierzonego zadania. Co więcej poczynione w toku postępowania ustalenia spowodowały, że organ I instancji słusznie i zgodnie z przepisami obowiązującego prawa - ustalił kwotę dotacji pobranej przez stronę w nadmiernej wysokości. Zgromadzone w aktach przedmiotowej sprawy dokumenty wskazują bowiem na to, iż - wbrew twierdzeniu Strony - zachodzą okoliczności, o których mowa w treści art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. co uprawniało do wydania decyzji nakazującej zwrot części dotacji pochodzącej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że w niniejszym stanie faktycznym sporne i kluczowe okazały się dwie kwestie: - wyodrębnienie organizacyjne pozwalające na wykazanie samodzielnego funkcjonowania w obrocie gospodarczym Ośrodka Sportowo Szkoleniowego w R., a w przypadku gdy brak było takiego wyodrębnienia - możliwość wystawiania faktur "samemu sobie". Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję (po ponownym rozpatrzeniu sprawy) w treści rzeczonej decyzji w sposób wyczerpujący uzasadnił z jakiego względu nie można uznać, że Ośrodek Sportowo Szkoleniowy w R. stanowi wyodrębnioną jednostkę organizacyjną i dlaczego nie widzi możliwości zaakceptowania faktur wystawionych przez Ośrodek Sportowo Szkoleniowy w R. na rzecz nabywcy - Zrzeszenia. Doprecyzowując powyższe Kolegium stwierdziło, że A w Ł. jest podmiotem wpisanym do KRS. W KRS nie widnieje jednak oddział tegoż Zrzeszenia w postaci Ośrodka Sportowo Szkoleniowego w R. W przypadku Zrzeszenia, nie ma co prawda takiego obowiązku, niemniej jednak wyodrębnienie Ośrodka pozwalające na przyjęcie, że prowadzi on odrębną od Zrzeszenia działalność i samodzielnie funkcjonuje w obrocie gospodarczym winno zostać udokumentowane w inny sposób pozwalający na jego weryfikację w niniejszym postępowaniu. Z tego względu organ I instancji przeprowadził rozległe postępowanie wyjaśniające i wnikliwie przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Na tej podstawie ustalono, że Ośrodek Sportowo Szkoleniowy w R. nic posiada również obecnie odrębnego numeru NIP. Organ zauważył też, że w Statucie Zrzeszenia w Rozdziale 5 odniesiono się do organizacji i terenowych organów Zrzeszenia [...] i w ramach tejże organizacji nie wyodrębniono Ośrodka Sportowo Szkoleniowego w R. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji słusznie dostrzegł, że Ośrodek ten został za to wskazany w wykazie majątku Zrzeszenia jako nieruchomość (Rozdział 7 Statutu - § 41 ust. 1 pkt 1 lit. a). Z akt sprawy wynika, że w okresie od miesiąca lipca 2001 r. do kwietnia 2004 r. Ośrodek rozliczał się samodzielnie, natomiast od maja 2004 r. Ośrodek ten rozliczał się wspólnie ze Zrzeszeniem (znajduje to również potwierdzenie w zeznaniu o wysokości osiągniętego przez Zrzeszenie dochodu "CIT 8" za 2015 r. - które obejmuje również przychody i koszty generowane przez Ośrodek). W świetle przedstawionych wyżej okoliczności – zdaniem SKO w Ł. – nie ma podstaw do uznania, że w okresie pobierania dotacji i realizacji zadań wynikających z umowy nr [...] o wspieranie realizacji zadania publicznego Ośrodek mógł samodzielnie funkcjonować w obrocie gospodarczym. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji zwrócił się jeszcze do Zrzeszenia z wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. o udzielenie informacji czy Zrzeszenie posiada dokumenty regulujące wewnętrzną organizację Zrzeszenia, potwierdzające odrębność organizacyjną Ośrodka oraz jego samodzielne funkcjonowanie w obrocie gospodarczym. Jedyne dokumenty, jakie w odpowiedzi na to wezwanie przedstawiło Zrzeszenie to faktury za sprzedaż usługi księgowej. Zdaniem Kolegium zapłata za usługę księgową nie dowodzi jeszcze - wbrew twierdzeniom Strony - że "Ośrodek prowadził wyodrębnioną, niezależną od Wojewódzkiego Zrzeszenia [...] działalność zarówno gospodarczą jak i finansową". Z tego względu organ uznał, że z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Zrzeszenie tej właśnie odrębności gospodarczej ani finansowej nie wykazało. Nie wynika ona również z dokumentów zgromadzonych w trakcie trwania niniejszego postępowania, co spowodowało, że zarówno organ I instancji jak i tut. Kolegium stanęły na stanowisku, że takowa odrębność nie zaistniała. Powyższe konstatacje doprowadziły organ do wniosku, że Ośrodek - w okresie realizacji umowy nr [...] o wspieranie realizacji zadania publicznego - funkcjonował w ramach Zrzeszenia, a co za tym idzie faktury zakwestionowane w trakcie postępowania kontrolnego były wystawiane przez Zrzeszenie "samemu sobie". O ile Kolegium nie zanegowało możliwości korzystania z własnego zaplecza techniczno-organizacyjnego przez Zrzeszenie i uznało za nielogiczne konieczność wynajmowania zewnętrznych firm do wykonywania usług wynikających z zakwestionowanych faktur (gdy Zrzeszenie dysponowało własnym zapleczem pozwalającym na realizację tych usług), to jednak w niniejszym stanie faktycznym fakturowanie wskazanych usług uznało za nieuzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzieliło pogląd wyrażony przez organ I instancji, że skoro faktury zostały wystawione przez podmiot (sprzedawcę), który był de facto również nabywcą i zrealizował określone czynności w ramach prowadzonej przez siebie działalności to kwota przeznaczona na ten cel jest kwotą wyższą niż była niezbędna do realizacji przedmiotowego zadania. Podmiot ten był bowiem w stanie zrealizować zamierzone cele przy wykorzystaniu środków własnych. Jeśli zaś podmiot miał możliwość zrealizowania zadania przy wykorzystaniu własnych sił i środków, a tego nie dokonał wskazując na poniesienie dodatkowych kosztów jedynie celem pozyskania dotacji, to działanie takie nie znajduje akceptacji na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Przykładowo faktura nr [...] z dnia 23 listopada 2015 r. dotyczy m.in. zakwaterowania i wynajmu Sali wykładowej w Ośrodku - skoro zaś Ośrodek stanowi składnik majątku Zrzeszenia to za bezzasadne uznać należy działanie polegające na fakturowaniu Zrzeszenia za zakwaterowania w nieruchomości tegoż Zrzeszenia. Z tego względu Kolegium przyjęło, że organ I instancji zasadnie stwierdził, iż na gruncie niniejszego postępowania mamy do czynienia z dotacją pobraną w nadmiernej wysokości zgodnie z przepisami art. 252 ust. 3 u.f.p. (w tym przypadku wyższą niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania), co uzasadnia wydanie zaskarżonej decyzji. A zaskarżyło wskazaną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym organ nie wykazał, aby przedmiotowa dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2020 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. dalej "u.f.p." (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 869) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż kwota 87.619,70 złotych stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości przez A w Ł. i w konsekwencji podlega zwrotowi które miało istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podkreślono, że organy l i II instancji nie wykazały, aby dotacja otrzymana przez Skarżącego została otrzymana w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu jest utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją orzeczenia organu pierwszej instancji, zobowiązującego stronę skarżącą do zwrotu części dotacji ( w kwocie 87.619,70 zł) przyznanej stronie skarżącej na podstawie umowy nr [...] z dnia 3 marca 2015 r. o wsparcie realizacji zadania publicznego pt: "Organizacja imprez sportów o-rekreacyjnych, zgrupowań, współzawodnictw i szkoleń oraz udział w zawodach ogólnopolskich i międzynarodowych dla mieszkańców terenów wiejskich i małych miast województwa [...] w tym osób niepełnosprawnych". Organy uznały, że dotacja pobrana została przez stronę skarżącą w nadmiernej wysokości. Według skarżącego - A w Ł. - organ nie wykazał, aby przedmiotowa dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Wobec powyższego skarżące Zrzeszenie zarzuca naruszenie zaskarżoną decyzją art.252 ust.1 pkt.2 i ust.3 u.f.p. Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Dotacja nadmiernie pobrana odnosi się zatem tylko do pewnej nadwyżki, ponad to co się beneficjentowi należy. Dotacjami nienależnymi są natomiast dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.). W analizowanej sprawie dotacja przyznana została na podstawie wskazanej wyżej umowy. Organy nie stwierdziły zatem, że dotacja w zakwestionowanej części była dotacją przyznaną bez podstawy prawnej. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.). W decyzji uznano że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości w zakresie kwoty 87.619,70 zł. Jak wynika z cytowanego wyżej art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pobrane w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zatem warunkiem wystąpienia z żądaniem zwrotu dotacji jest stwierdzenie przez organ, że dotacja została "pobrana w nadmiernej wysokości". Ustalenia w tym zakresie stanowią element stanu faktycznego, a więc muszą być dokonane w postępowaniu wyjaśniającym, według reguł określonych w k.p.a. (zob. art. 67 ust. 1 u.f.p.). Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.). Przypomnieć tu należy, że art. 61 u.f.p. zawiera uregulowania jedynie w przedmiocie właściwości. Zatem postępowanie w sprawie zwrotu dotacji prowadzone jest na podstawie wprost stosowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Znajdą tu więc zastosowanie przepisy K.p.a. dotyczące zasad ogólnych postępowania administracyjnego, terminów załatwienia spraw, doręczeń, wezwań, protokołów, dowodów, decyzji i postanowień, odwołań oraz nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć. Wynikające z K.p.a. reguły rządzące postępowaniem dowodowym (zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art.7 czy zasada zupełności materiału dowodowego wyrażona w art.77) wymagają od organów zebrania dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Czynności procesowe przeprowadzane przez organ, powinny więc zmierzać do wykazania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów, że udzielona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Zestaw środków dowodowych przewidzianych przez k.p.a. ma charakter otwarty; organ powinien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1, art. 76-76a, art. 82, art. 84-86 K.p.a.). Odnosząc te rozważania do ustalonego w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego sprawy Sąd stwierdza, że organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego uzasadniającego stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, że dotacja w zakresie kwoty 87.619,70 zł pobrana została przez stronę skarżącą w nadmiernej wysokości. Jak już wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze we wcześniejszej decyzji z dnia [...] r., uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, organ pierwszej instancji skupił się na fakcie, że strona wystawiła sobie faktury. Organ ten nie kwestionował jednak celu na jaki wydane zostały zakwestionowane kwoty pieniędzy i nie wykazał, by dotacja pobrana została w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zgodnie z umową zadania. Wątpliwości te nie zostały wyjaśnione w kolejnym postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zakończonym decyzją utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżoną skargą wniesioną do Sądu w tej sprawie. Organy ponownie podkreśliły, że Ośrodek Sportowo Szkoleniowy w R. nie stanowi wyodrębnionej jednostki organizacyjnej, co wyłącza możliwość zaakceptowania faktur wystawionych przez Ośrodek Sportowo Szkoleniowy w R. na rzecz nabywcy - skarżącego Zrzeszenia. Zdaniem organów strona skarżąca miała możliwość zrealizowania zadania przy wykorzystaniu własnych sił i środków, a tego nie dokonała i wskazała na poniesienie kosztów wynikających z zakwestionowanych faktur jedynie celem pozyskania dotacji. Skoro Ośrodek Sportowo Szkoleniowy w R. nie stanowi odrębnej jednostki organizacyjnej, a jest wykazany w wykazie majątku skarżącego Zrzeszenia jako nieruchomość, to wydatki wskazane w kwestionowanych fakturach poniesione cele związane z realizacją umowy z 3 marca 2015 r. umowy mogły być wydatkami na realizację zadania przy wykorzystaniu własnych sił i środków skarżącego, to jest przy wykorzystaniu wskazanego Ośrodka. Zasadnie Kolegium nie zanegowało możliwości korzystania z własnego zaplecza techniczno-organizacyjnego przez Zrzeszenie i uznało za nielogiczne ewentualne wynajmowanie zewnętrznych firm do wykonywania usług wynikających z zakwestionowanych faktur (gdy Zrzeszenie dysponowało własnym zapleczem pozwalającym na realizację tych usług). Problemem jest tu zatem prawidłowość wykazania tych kosztów. Nie powinny być one wykazane w fakturach VAT, ale rozliczone na podstawie dokumentów potwierdzających realizację celów określonych w umowie i wysokość związanych z tym kosztów. Organy nie kwestionowały celów na jakie strona skarżąca przeznaczała kwoty z dotacji (opłaty za wydane posiłki, organizację obozów sportowych, zakwaterowanie itp.). Nie zgromadziły jednak dowodów pozwalających na ustalenie zakresu zadań realizowanych w celu wykonania umowy i wysokości wydatków poniesionych na ich realizację, jak też nie odniosły wysokości tych wydatków do kwoty dotacji. Dowody takie organ winien wszechstronnie zbadać, nie tylko w kontekście poprawności formalnej (zakwestionowanie faktur z uwagi na ich wystawienie "samemu sobie"), ale w odniesieniu do rodzaju i zakresu podejmowanych działań w celu realizacji umowy, ich wiarygodności i poniesionych kosztów. Uzasadniony jest w tej sytuacji zarzut nie wykazania przez organy, że dotacja pobrana została w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zgodnie z umową zadania. W świetle powyższych rozważań należało przyjąć zasadność wniesionej skargi wobec naruszenia, w zakresie ustalonego stanu faktycznego, przepisów postępowania (art.7 i 77 § 1 K.p.a.) jak też wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego (art.252 ust.1 pkt.2 i ust.3 u.f.p.) i uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 § 1 pk.1 lit. a i lit.c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ przeprowadzi postępowanie dowodowe we wskazanym wyżej zakresie. Lp/