I SA/Łd 770/10

Dnia 3 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Koziński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda (spr.) Sędzia WSA Bożena Kasprzak Protokolant Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 roku na rozprawie sprawy ze skargi G. Ż. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa ZUS w Łodzi na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt I SA/Łd 770/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku o odmowie umorzenia należności G. Ż. z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego. W dniu 15 stycznia 2010 roku G. Ż. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż jest w podeszłym wieku oraz, że nie była świadoma obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne od 1 stycznia 1999 roku, w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. Nadto podniosła, iż przebywała w szpitalu z powodu powikłań oskrzelowych, a także, że cierpi na astmę i jest w stanie zagrożenia zawałowego. W toku prowadzonego postępowania Ubezpieczona zeznała, że nie posiada żadnych ruchomości ani nieruchomości oraz, iż jedynym źródłem jej utrzymania jest renta rodzinna po zmarłym mężu. Wskazała, iż mieszka w Ż. przy ulicy A., w budynku stanowiącym własność jej syna – P. Ż.. Wspólnie z G. Ż. mieszka jedno z trójki dzieci – syn P. Ż.. Dzieci pozostają na własnym utrzymaniu. Z informacji uzyskanej z Wydziału Świadczeń Emerytalno – Rentowych organ ustalił, że strona otrzymuje świadczenie w wysokości 1.277,82 zł. Netto, z którego nie są dokonywane żadne potrącenia egzekucyjne. ZUS wskazał, iż okoliczności dotyczące wieku zobowiązanej oraz jej nieświadomość co do konieczności opłacania omawianych składek nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Odnośnie kwestii zdrowotnych podnoszonych przez stronę we wniosku, organ wskazał, iż nie zostały one udokumentowane. G. Ż. nie przedstawiła żadnej dokumentacji medycznej na potwierdzenie jej złego stanu zdrowia a także kart leczenia szpitalnego potwierdzających odbytą przez nią hospitalizację oraz jej przyczynę. Nie złożyła również dokumentów wskazujących na konieczność przyjmowania przez nią leków oraz jaki jest miesięczny koszt leczenia określonymi specyfikami. Z zaświadczenia załączonego przez stronę do akt sprawy z 14 stycznia 2010 roku wynika jedynie ogólna informacja, że Ubezpieczona wymaga stałego leczenia i stałej opieki lekarskiej, bez wskazania przyczyny takiego stanu rzeczy. W oparciu o złożone przez stronę dokumenty potwierdzające ponoszenie przez nią opłat na utrzymanie ZUS ustalił, iż miesięczne wydatki związane z utrzymaniem kształtują się na poziomie 384,10 zł. z czego opłata za energię elektryczną wynosi około 65 zł, za zużycie wody – 8,50 zł. a gazu – 310,55 zł. Syn zamieszkujący z matką nie partycypuje w kosztach utrzymania i skarżąca pokrywa je sama. Organ wskazał, iż przyjmując udowodnione przez stronę wydatki i okoliczności podnoszone we wniosku, po dokonaniu opłat do dyspozycji Ubezpieczonej pozostaje kwota około 894 zł miesięcznie. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, iż skarżąca nie korzysta z pomocy finansowej Miejsko – Gminnego Ośrodka pomocy Społecznej w Ż.. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, powołując regulacje wynikające z treści art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz unormowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), organ wskazał, iż brak jest podstaw do umorzenia należności wskazanych we wniosku. Podniósł, iż przeciwko G. Ż. nie było prowadzone żadne postępowanie egzekucyjne, a zatem brak jest ustalenia, że brak jest majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Ubezpieczona pobiera rentę rodzinna w wysokości 1.277,82 zł netto miesięcznie, a zatem nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W ocenie organu strona nie wykazała nadto, że opłacenie przez niż należności z tytułu składek pozbawi ją zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie załączyła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, iż znajduje się w ubóstwie, które zagraża jej egzystencji. Nie dotknęły jej też zdarzenia losowe ani klęski żywiołowe. Z tych względów brak było podstaw do uwzględnienia wniosku. Dnia 19 marca 2010 roku G. Ż. złożyła do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzji z dnia [...] roku zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że nie spełnia przesłanek zezwalających w stosunku do niej na umorzenie należności z tytułu opisanych składek. W uzasadnieniu podniosła, iż ma 79 lat, nie ma żadnego majątku, wymaga leczenia szpitalnego i stałej opieki. Syn P., z którym mieszka otrzymuje rent ę w wysokości 680 zł miesięcznie, w związku z tym nie jest w stanie partycypować w kosztach utrzymania domu. Z uwagi na powyższe zastrzeżenia strona wniosła o zmianę decyzji i umorzenie należności z tytułu składek. W uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 2 kwietnia 2010 roku Ubezpieczona wskazał, iż leczy się na astmę, nadciśnienie i chorobę wieńcową. W związku z tym ponosi wydatki na zakup leków oraz wizyty lekarskie. Podniosła również, że źródłem jej utrzymania jest renta rodzinna oraz renta chorobowa syna P., z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Miesięczne koszty utrzymania lokalu mieszkalnego wynoszą około 400 zł miesięcznie, wydatki na wyżywienie i środki czystości – 1.000 zł miesięcznie. Na leki strona wydaje około 150 zł miesięcznie, a syn – 50 zł miesięcznie. Trudna sytuacja finansowa spowodowała konieczność pożyczenia u rodziny około 5.000 zł. Kolejne zobowiązanie finansowe spowoduje niemożność zaspokojenia koniecznych potrzeb życiowych strony. Do powyższego pisma strona załączyła opinię bankową, z której wynika iż na rachunku bankowym strony jest kwota 72,22 zł., rachunek za energię na kwotę 131,16 zł za okres od 11 stycznia 2010 roku do 15 marca 2010 roku, zaświadczenie lekarskie potwierdzające fakt psychiatrycznego leczenia P. Ż. oraz leczenie się w przychodni rejonowej Ubezpieczonej, fakturę za zakup leków na kwotę 6,40 zł wystawioną na P. Ż. oraz na kwotę 71,17 zł – wystawioną na G. Ż. fakturę za usługi telekomunikacyjne na kwotę 65,36 zł oraz fakturę wystawioną przez Zakład Gospodarki Komunalnej w Ż. na kwotę 16,34 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] roku utrzymana została w mocy decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu składek z dnia [...] roku. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumenty zawarte w decyzji z dnia [...] roku. Nadto wskazał, iż z dostarczonych przez stronę dokumentów wynika, że miesięczne opłaty kształtują się na poziomie około 384,10 zł z czego opłata za energię elektryczną wynosi około 65 zł, za wodę – około 8,50 zł, a za dostawę gazu – 310,60 zł. Z uwagi na dostarczone przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokumenty pierwotna kwota uległa zwiększeniu o około 154,50 zł. Zatem, w ocenie organu, miesięczne opłaty kształtują się na poziomie 465,10 zł. Organ dalej wyliczył, iż po dokonaniu przez Ubezpieczoną niezbędnych opłat do dyspozycji zainteresowanej pozostaje kwota około 739,50 zł. Uwzględniając dochody P. Ż. (pomniejszone o koszty zakupu leków 680 – 6,40 = 675,60 zł) do dyspozycji pozostaje kwota około 1.415,10 zł. Organ przyjął również, że skoro na utrzymanie siebie i syna G. Ż. przeznacza 1.000 zł miesięcznie to ostatecznie pozostaje jej jeszcze kwota 415,10 zł, której część może być przeznaczona na spłatę powstałego zadłużenia. Organ nie uwzględnił okoliczności, iż strona zadłużona jest u rodziny na około 5.000 zł, gdyż nie przedstawiła ona w tym zakresie żadnych dowodów. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności organ nie znalazł podstaw do umorzenia należności. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, strona zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. Zarzuciła jej naruszenie jej interesu prawnego (art. 28 ust. 3a ustawy z 31 lipca 2003 roku) i wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu skargi strona wywodziła jak dotychczas. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie zajmując stanowisko jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrywana skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, natomiast w przypadku, gdy ubezpieczony jest równocześnie płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej stanowi, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku m.in. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub też gdy konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Dokonując oceny wniosku należy również wziąć pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek, który zgodnie z cytowanym rozporządzeniem należy rozumieć jako wystąpienie takich okoliczności, które uniemożliwiają zobowiązanemu spłatę zadłużenia, a w szczególności: 1. ubóstwo zobowiązanego, zagrażające jego dalszej egzystencji poprzez niezapełnienie minimum socjalnego w zakresie, który umożliwia spłatę powstałego zadłużenia w dłuższym okresie czasu, 2. zdarzenia losowe i klęski żywiołowe, 3. choroba zobowiązanego lub członków jego najbliższej rodziny, nad którymi osoba zobowiązana do spłaty należności sprawuje bezpośrednią opiekę, uniemożliwiająca pozyskanie dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia. Bezspornym jest, iż umorzenie zaległości z tytułu składek ma charakter wyjątkowy i należy brać pod uwagę interes społeczny, a decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Jednakże to, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym nie oznacza, że decyzja w tym zakresie może być dowolna. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie, tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy - ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (tak NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 roku, sygn. akt II GSK 345/06). Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Szczególnie konieczność ta dotyczy sytuacji, kiedy decyzja wydawana przez organ dotyczy sfery elementarnych potrzeb strony skarżącej i jej rodziny. Niezbędne pozostaje zatem skonfrontowanie jej sytuacji materialnej z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (NSA w wyroku z dnia 10 października 2007 roku, sygn. akt II GSK 176/07, Lex nr 399183). W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ odniósł się do przesłanek cytowanych na wstępie uregulowań prawnych jednakże ocena sytuacji skarżącej poprzez ich pryzmat została przeprowadzona pobieżnie i niekonsekwentnie, a uzasadnienie w pewnych jego fragmentach jest niezrozumiałe w zakresie wyciągniętych i przedstawionych wniosków. Organ ustalił bowiem, że z dostarczonych przez stronę dokumentów wynika, że miesięczne opłaty kształtują się na poziomie około 384,10 zł z czego opłata za energię elektryczną wynosi około 65 zł, za wodę – około 8,50 zł, a za dostawę gazu – 310,60 zł. Z uwagi na dostarczone przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokumenty pierwotna kwota uległa zwiększeniu o około 154,50 zł. Zatem, w ocenie organu, miesięczne opłaty kształtują się na poziomie 465,10 zł. Powyższy wniosek jest o tyle niezrozumiały, że podsumowanie przyjętych przez organ kwot (384,10 zł i154,50 zł) daje wynik 538,60 zł, a nie jak wskazano w uzasadnieniu – 465,10 zł. Błąd ten ma oczywiście znaczenie w dalszych wyliczeniach i w konsekwencji rzutuje na ostateczny wynik będący podstawa rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie oraz argumenty użyte w uzasadnieniu. Organ bowiem dalej wyliczył, iż po dokonaniu przez Ubezpieczoną niezbędnych opłat do dyspozycji zainteresowanej pozostaje kwota około 739,50 zł. Uwzględniając dochody P. Ż. (pomniejszone o koszty zakupu leków 680 – 6,40 = 675,60 zł) do dyspozycji pozostaje kwota około 1.415,10 zł. Mając na uwadze, iż strona miesięcznie otrzymuje 1.277,82 zł netto tytułem renty, a syn , z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe – 680 zł, to po pomniejszeniu dochodów syna o udokumentowane koszty zakupu leków oraz po dokonaniu przez skarżącą niezbędnych opłat związanych z utrzymaniem domu pozostaje kwota 1.412,82 zł (a nie 1.415,10 zł). Przy czym należy zwrócić w tym miejscu na niekonsekwencje organu, który w odniesieniu do P. Ż. przyjmuje udokumentowany wydatek na leki natomiast nie czyni tego w stosunku do skarżącej, choć złożyła rachunek wystawiony na jej imię i nazwisko przez aptekę na kwotę 71,17 zł. Uwzględnienie tej kwoty oczywiście pomniejszyłoby zasoby pieniężne pozostające w gestii Ubezpieczonej (1.341,65 zł). W dalsze części uzasadnienia organ przyjął również, że skoro na utrzymanie siebie i syna G. Ż. przeznacza 1.000 zł miesięcznie to ostatecznie pozostaje jej jeszcze kwota 415,10 zł, której część może być przeznaczona na spłatę powstałego zadłużenia. Przy czym należy zauważyć, iż kwota ta została określona przez samą G. Ż. i składają się na nią koszty ponoszone na środki czystości i wyżywienie. Uwzględniając powyżej wskazane nieścisłości w wyliczeniach matematycznych oraz niekonsekwencje organy dotyczące uznania jednych udokumentowanych wydatków a innych nie, bez uzasadnienia w tym zakresie, to kwota pozostająca do dyspozycji wynosi 341,65 zł. Wśród przyjętych przez organ wydatków nie znalazły się udokumentowane wydatki za usługi telekomunikacyjne na kwotę 65,36 zł i brak jest również jakiegokolwiek odniesienia w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ nie uwzględnił również okoliczności, iż strona zadłużona jest u rodziny na około 5.000 zł, gdyż nie przedstawiła ona w tym zakresie żadnych dowodów. Uzasadnienie w tej części jest o tyle niezrozumiałe, że organ wcześniej przyjął, że skarżąca na środki czystości i wyżywienie wydaje miesięcznie 1.000 zł. Uczynił to jakiejkolwiek głębszej analizy w tym zakresie. Natomiast w przypadku oświadczeń strony odnoszących się do zadłużenia u rodziny oraz wydatków na leki już samo oświadczenie Ubezpieczonej nie było dla organu wystarczające. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest zgodne z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest wyczerpujące. Sąd podnosi, że zwłaszcza w przypadku decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego rola uzasadnienia jest szczególna. Stanowi ono instrument, dający możliwość oceny, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ odniósł się do całej powołanej przez stronę argumentacji, nie pominął materiałów dowodowych mających znaczenia dla rozstrzygnięcia i wreszcie, czy nie dokonał swej oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. W tym miejscu nie sposób też pominąć art. 11 k.p.a., który jest odzwierciedleniem obowiązującej organy administracji zasady przekonywania, zgodnie, z którą organy administracji publicznej winny wyjaśniać stronom zasadność powołanych przy załatwianiu sprawy przesłanek. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, organ administracji nie przeanalizował i nie omówił w sposób nie budzący żadnych wątpliwości faktu, iż jego decyzja dotyczy wszak elementarnych potrzeb skarżącej i jej rodziny, jakimi bez wątpienia są środki niezbędne do przeżycia. Brak jest spójnej konfrontacji sytuacji materialnej strony i jej rodziny z wysokością powstałych zaległości, co do których organ odmówił umorzenia. Nie zostały wskazane także (na dzień wydania decyzji) środki, które byłyby wystarczające do pokrycia pozostałego zadłużenia. Taka postawa organu sprawiła, że w konfrontacji interesu społecznego z interesem strony, ten ostatni został odsunięty na dalszy plan, a nawet w ogóle pominięty. Tymczasem w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że interes publiczny nie powinien pozostawać w sprzeczności z indywidualnym interesem obywatela. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z art. 32 cytowanej ustawy, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ winien wziąć pod uwagę wskazane przez Sąd uchybienia. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. Sz.Ch.