I SA/Łd 793/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Sędzia NSA Paweł Janicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych postanawia : 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 zł (dwieście) uiszczoną tytułem wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 3 sierpnia 2016 r., pod pozycją 3626. Pismem z 1 sierpnia 2016 r. Gmina S. wniosła skargę na pkt 1, 2, 4 -8 uchwały nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z [...] wydaną w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych złożonych przez Burmistrza S. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty naruszenia: - art. 5 ustawy dnia 7 października 1992 o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez przyjęcie za podstawę wystąpienia pokontrolnego ustaleń sporządzonych sprzecznie z kryterium "zgodności z prawem" i "zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym" i poddanie skarżącej wystąpieniom pokontrolnym określonym w wyniku procedury kontroli przeprowadzonej niezgodnie z przepisami nakazującymi jednostce poddanie się tego typu czynnościom; - art. 9 ust. 3 w zw. z art. 25b ust. o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie zastrzeżeń Gminy S. z 25 marca 2016 r. wniesionych do wystąpienia pokontrolnego RIO z [...]. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, a w razie nieuwzględnienia wniosku o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje; Skarga podlega odrzuceniu z powodu braku właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą między innymi orzekanie w sprawach skarg na podejmowane przez organy, inne niż decyzje i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4), czy też akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7). Jednakże akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, musi charakteryzować się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest zatem władcze działanie poprzez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, czy też nałożenie obowiązku na jednostkę. Należy podkreślić, że przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy rozumieć działania materialno-techniczne podjęte przez szeroko rozumiane organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Jednocześnie w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że zawarte w treści przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane, jako dopuszczenie pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym przepisami (por. postanowienie NSA z 1 października 2009 r., sygn. II FSK 581/08, publ. LEX nr 573469). Pogląd ten wpisuje się w ukształtowaną już linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazującą na niedopuszczalność skargi na akt administracyjny, gdy jego treść nie niesie za sobą określonych obowiązków nakładanych na stronę skarżącą. Za ugruntowany należy uznać pogląd, że akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w każdym przypadku prowadzą do wykreowania określonego stosunku prawnego, którego źródłem jest z jednej strony przepis prawa, a z drugiej władcze działanie organu administracji w sprawie indywidualnej i o charakterze publicznoprawnym (por. np.: wyrok NSA z 1 lutego 2005 r., sygn. FSK 1714/04; wyrok NSA z 17 stycznia 2005 r., sygn. II GSK 202/05; postanowienie NSA z 29 maja 2005 r., sygn. II GSK 96/05; postanowienie NSA z 1 października 2009 r., sygn. II FSK 581/08; postanowienie NSA z 16 marca 2010 r. sygn. II GSK 482/09; postanowienie NSA z 13 kwietnia 2010 r., sygn. II GSK 284/10; postanowienie NSA z 13 stycznia 2011 r., sygn. II GSK 1513/10; postanowienie NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. II GSK 5/11; postanowienie NSA z 2 lutego 2011 r., sygn. II OSK 62/11; postanowienie NSA z 20 kwietnia 2016 r., sygn. II GSK 1174/16 - publ. w internetowej bazie orzeczeń: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, to konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Czynność kontroli potwierdzona protokołem lub wynikiem kontroli mogłaby podlegać kognicji sądu administracyjnego tylko wówczas, gdyby z ich treści wynikało nałożenie na podmiot kontrolowany określonych obowiązków. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Kolegium RIO w Ł. w sprawie rozpatrzenia zastrzeżeń Burmistrza S. do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł., wydana na podstawie art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.). Przepis ten wskazuje, że zastrzeżenia do wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych rozpatrują kolegia izb. W myśl natomiast ust. 2 art. 25b ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych kolegium może zastrzeżenia oddalić lub uwzględnić. W tym miejscu należy podkreślić, że skierowanie wystąpienia pokontrolnego jest elementem działania kontrolnego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki oraz skarbnik (główny księgowy) lub ich zastępcy. Jak stanowi art. 9 ust. 2 ww. ustawy, na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz formułując wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. W ust. 3 tego przepisu ustawodawca nałożył na kontrolowaną jednostkę obowiązek zawiadomienia izby o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Termin zawiadomienia wynosi 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia. Jednocześnie ustawodawca dał kontrolowanej jednostce prawo wniesienia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Zastrzeżenie takie, zgodnie z ust. 4 art. 9 składa właściwy organ jednostki kontrolowanej. Z mocy zaś ust. 5 wniesienie zastrzeżenia powoduje zawieszenie terminu do zawiadomienia o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Tak określony zakres relacji pomiędzy kontrolującym, a kontrolowanym oznacza, że nie ma w niej elementu nadzoru, czyli prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność kontrolowanego przez podejmowanie działań o charakterze władczym. Uprawnienie organu kontroli, jakim jest izba obrachunkowa, kończy się na opisaniu stwierdzonego stanu faktycznego i przedstawieniu jego oceny, zmierzającej do podjęcia przez kontrolowanego własnych działań o charakterze organizacyjnym, kadrowym itp. Nie nosi takich cech także pogląd organu izby - kolegium - potwierdzający (bądź nie) trafność wniosków pokontrolnych w trybie uchwały oddalającej lub uwzględniającej zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego. W sprawie dopuszczalności skargi na akt będący przedmiotem niniejszej skargi wypowiedział się między innymi Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 26 kwietnia 1999 r. wydanej w sprawie FPS 5/99 (LEX nr 36379) stwierdził, iż na uchwałę kolegium regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym (art. 25b w związku z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. u.r.i.o.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Orzekający w sprawie Sąd podziela wyrażone powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem pogląd ten pozostaje aktualny na gruncie p.p.s.a. Został on również zaaprobowany w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 2111/11 oraz z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1174/16). Z powyższego wynika, że złożona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Skoro zaskarżony akt nie podlega kontroli sądów, to brak jest możliwości wypowiadania się co do prawidłowości przyjętego przez organ poglądu, że zastrzeżenia zostały wniesione przez nieodpowiedni organ i konsekwencją tego powinno być ich oddalenie. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.