I SA/Łd 824/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Adamczyk (spr.) Sędzia WSA Joanna Tarno Protokolant: Sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty od nieruchomości zamieszkałych oddala skargę. W dniu 16 maca 2015 r. Rada Miejska w Strykowie przyjęła uchwałę nr VI/47/2015 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty od nieruchomości zamieszkałych. Uchwałą z dnia 16 kwietnia 2015 r., nr 14/77/2015 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi stwierdziło nieważność powyższej uchwały Rady Miejskiej w Strykowie, powołując się na naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 1, w związku z art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), dalej: u.c.p.g. W badanej uchwale Rada Miejska w Strykowie zastosowała dwie metody ustalenia opłat na obszarze gminy w zależności od sposobu zbierania i odbierania odpadów komunalnych. W przypadku gdy odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny przyjęto metodę od ilości mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, ustalając stawkę opłaty w wysokości 12 zł miesięcznie od każdego mieszkańca zamieszkującego nieruchomość. Natomiast w przypadku gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny przyjęto metodę od gospodarstwa domowego. Przyjmując metodę ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego. Rada Miejska w Strykowie w § 3 uchwały ustaliła stawkę opłaty w następujący sposób: 1) 7,00 zł od gospodarstwa jednoosobowego, 2) 14,00 zł od gospodarstwa dwuosobowego, 3) 21,00 zł od gospodarstwa trzyosobowego, 4) 28,00 zł od gospodarstwa czteroosobowego, 5) 35,00 zł od gospodarstwa pięcioosobowego i większego. Uczestniczący w posiedzeniu Kolegium przedstawiciele Miasta Stryków wyrazili m.in. pogląd, zgodnie z którym zróżnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od wielkości gospodarstwa domowego jest dopuszczalne na gruncie art. 6j ust.2a u.c.p.g. W ocenie Kolegium Izby różnicowanie stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego pozostaje w sprzeczności z art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. Na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 tej ustawy rada gminy została zobligowana do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty, z możliwością zastosowania więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. W danym przypadku Rada Miejska w Strykowie dokonała wyboru metody ustalenia opłaty - w przypadku gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny - o której mowa w art. 6j ust.2 u.c.p.g., przy czym ustaliła kilka stawek tej opłaty, podczas gdy przywołany przepis stanowi, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego. Podstawy do zastosowanego w danym przypadku różnicowania nie stanowi również art. 6j ust.2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Organ nadzoru zauważył, że na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2014 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87), art. 6k ust.4 u.c.p.g. otrzymał nowe brzmienie, na skutek czego ustawodawca zrezygnował z ogólnego upoważnienia dla rady gminy do różnicowania stawek opłat, zawartego do dnia 1 lutego 2015 roku w art. 6k ust.4 u.c.p.g., pozostawiając w tym zakresie jedynie upoważnienie wynikające z art. 6j ust.2a ustawy, zawierające zamknięty katalog możliwości zastosowania takiego różnicowania, który nie przewiduje w tym zakresie przesłanki wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego. Reasumując Kolegium Izby wskazało, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 roku, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosownie do art. 6j ust. 2 ustawy, rada gminy nie ma możliwości różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego. Gmina Stryków zaskarżając uchwałę RIO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6k ust 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust 2 i 2a u.c.p.g., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż dokonując wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalania stawki opłaty, Rada Miejska w Strykowie zobowiązana była uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego, bez możliwości jej różnicowania w sposób określony w art. 6j ust 2a wskazanej ustawy, 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla wyniku postępowania, tj. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej: k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594. ze zm.), dalej: u.s.g. poprzez wadliwe przyjęcie, iż stosowane zróżnicowanie stawki za odbiór odpadów na terenie Gminy Stryków od wielkości gospodarstwa domowego na podstawie uchwały nr XXXIX/304/2013 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 24 lipca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz. U. Woj. Łódzkiego z 2013r., poz. 3991) wynikać miało do dnia 1 lutego 2015 r. z treści art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w brzmieniu wówczas obowiązującym. Mając na uwadze powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw, a stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi, co do naruszeń zapisów uchwały Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 16 marca 2015 r. jest prawidłowe. Przepis art. 6k ust. 1.u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru jednej z określonych w art. 6j ust 1 i 2 u.c.p.g. metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi; przy czym ustawodawca umożliwił radzie gminy wybór więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z kolei w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. wskazano dwie metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami od właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Pierwsza polega na ustaleniu opłaty jako iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), lub też powierzchni lokalu mieszkalnego (pkt 3) oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Metoda ta przewiduje więc ustalenie jednej stawki za gospodarowanie odpadami, a następnie uzależnienie wysokości opłat od okoliczności wskazanych w pkt 1 - 3. Jeżeli rada gminy zdecyduje się na wybór tej metody, opłata jaką będzie zmuszony uiścić właściciel nieruchomości uzależniona będzie m.in od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Druga z przewidzianych metod przewiduje uchwalenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W sytuacji gdy rada gminy decyduje się na tę właśnie metodę rezygnuje ona m.in z możliwości uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g., ustala jedną, stałą stawkę dla gospodarstwa domowego i może ją ewentualnie zróżnicować tylko od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.). Przepis art. 6j ust. 2 u.c.p.g. jest jednoznaczny i pozwala radzie gminy na określenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od "gospodarstwa domowego". W przypadku zatem wyboru tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty od gospodarstwa domowego, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących). Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Ustawa przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość (jest to metoda odrębna, wymieniona w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), jak również uprawnia radę gminy do różnicowania stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, to jednak przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. W ocenie sądu jest to następstwem traktowania gospodarstwa jako oddzielnej jednostki - podmiotu gospodarczego , definiowanego w sposób następujący – to jedna osoba lub ich zespół, razem zamieszkujących lub osobno, wspólnie się utrzymujących (w ogromnej większości połączonych więzami biologicznymi i stanowiących rodziny). Osoby samotne, utrzymujące się samodzielnie, to jednoosobowe gospodarstwa domowe ( zob. Wikipedia -https://pl.wikipedia.) Zastosowanie w takich warunkach kwalifikatora ilościowego zależnego od ilości osób składających się na tak ujęte gospodarstwo domowe skutkowałoby na gruncie wskazanej ustawy wyróżnieniem kolejnej metody , o której ustawodawca nie wspomina. Tymczasem w przedmiotowym przypadku Rada Miejska w Strykowie dokonała wyboru metody ustalenia opłaty - w przypadku gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny - o której mowa w art. 6j ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy czym ustaliła kilka stawek tej opłaty, podczas gdy jak wskazano przywołany przepis stanowi, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego. Podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że postawy do zastosowanego w danym przypadku różnicowania nie stanowi również art. 6j ust.2a u.c.p.g., który to przepis zawiera upoważnienie dla rady gminy do różnicowania stawki opłaty, jednakże wyłącznie w wyspecyfikowanych w nim przypadkach, tj. w zależności od: powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, rodzaju zabudowy. Powyższy katalog nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących, gospodarstwo domowe. Tym samym przedmiotowa przesłanka znajduje zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., albowiem odnosi się on do stawek opłaty ustalonych w uchwale z dnia 24 lipca 2013 r., nr XXXIX/304/2013, która nie była przedmiotem analizy organu nadzoru, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w granicach niniejszego postępowania nie ma możliwości kontroli jej legalności. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił. mko