I SA/Łd 837/08

Dnia 12 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Lubiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno Asesor WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Protokolant Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą Ł, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2005 r. oddala skargę. I SA/Łd 837/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], określającą Spółce z o.o. A (dalej "Spółka"), prowadzącej Szkołę Policealną dla Dorosłych w Ł., przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta Ł. kwotę 63 494 zł. z tytułu pobrania w nadmiernej wysokości dotacji w 2005 r., wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej; W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na przepis art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zgodnie z którym dotacja na dany roku budżetowy przysługuje pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W dniu 9 lipca 2004 r. Spółka złożyła w wniosek o przyznanie dotacji na rok 2005, dotyczący zawodów: technik informatyk, technik mechanik, technik ekonomista. Zgodnie z § 3 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie szczegółowych zasad udzielania i rozliczania dotacji przedszkolom, szkołom i placówką niepublicznym oraz publicznym funkcjonującym na terenie Miasta Ł., osoba prowadząca jest obowiązana złożyć informacje o liczbie uczniów i wychowanków aktualną na pierwszy dzień każdego miesiąca. Osoba prowadząca składa co miesiąc informację o liczbie uczniów i wychowanków aktualną na pierwszy dzień każdego miesiąca. Wyjaśniono również, powołując się na treść art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i § 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] , że dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki, przysługują w wysokości równiej 50% ustalonych w budżecie Miasta wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Miasto prowadzi szkołę tego typu w Centrum Kształcenia Ustawicznego. Na podstawie pisma z Centrum Kształcenia Ustawicznego z dnia 17 stycznia 2006 r., określającego koszty kształcenia jednego ucznia w poszczególnych typach szkół, Wydział Edukacji [...] wyliczył stawkę dotacji na 2005 r. w wysokości 97 zł., co stanowi 50% (z 194 zł.) wydatków bieżących poniesionych na jednego ucznia w CKU w 2005 r. Do czasu oszacowania stawki obowiązującej w roku budżetowym zasadą jest, że dotacje wypłacane są według stawki z poprzedniego roku budżetowego, a po wyliczeniu właściwej stawki wypłaca się zwykle wyrównanie bądź dokonuje potrąceń. Po rozliczeniu wydatków poniesionych w 2005 r. w szkołach publicznych tego samego typu stwierdzono, że 50% wydatków bieżących na ucznia szkoły zawodowej dla dorosłych stanowi kwotę 97 zł i jest ona niższa niż stawka, wg której była wypłacona dotacja w okresie styczeń-grudzień 2005 r. Pismem z dnia 7 września 2007 r. strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, tj. wyższej o kwotę 63.494 zł., która zgodnie z treścią art. 145 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), podlegała zwrotowi do budżetu Miasta Ł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zobowiązań podatkowych. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego oraz uchybienia formalnoprawne. Strona podkreśliła, że decyzją z dnia [...]Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję w sprawie określenia przypadającej do zwrotu części kwoty dotacji, obciążając tym obowiązkiem S. B. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. , decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. Strona podniosła, że nie można wszczynać postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, można ewentualnie wznowić postępowanie, jeżeli zaszło któreś ze zdarzeń wynikających z art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, ale w tej sprawie takie zdarzenia nie zaszły. Odwołujący wskazał również, że jego zdaniem nie nastąpiła nadpłata dotacji w rozumieniu art. 145 ustawy o finansach publicznych, ponieważ dotacja została przydzielona zgodnie z obowiązującymi przepisami, to jest art. 90 ust. 3ustawy o systemie oświaty. Utrzymując w mocy decyzję orani I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy, a ust. 2 stanowi, że niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Ustawodawca zastrzegł przy tym, że dotacje dla szkól niepublicznych o uprawnieniach szkól publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołą poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji (art. 90 ust. 2a ustawy). Zgodnie zaś z art. 90 ust. 3 dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkól publicznych niewymienionych w ust. 2a, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkolę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 2 - 3 a ustawy o systemie oświaty są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Przepis art. 90 ust. 4 ustawy stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a - 3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Rada Miejska w Ł. w treści § 1 pkt 3 uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych zasad udzielania i rozliczania dotacji przedszkolom, szkołom i placówkom niepublicznym oraz publicznym nie zaliczonym do sektora finansów publicznych funkcjonującym na terenie Miasta Ł. postanowiła, że dotacje dla niepublicznych szkól o uprawnieniach szkól publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki, przysługują w wysokości równiej 50% ustalonych w budżecie Miasta wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Z informacji z Centrum Kształcenia Ustawicznego z dnia 17 stycznia 2006 r., szacowany koszt kształcenia jednego słuchacza w Centrum w 2005 r. w Policealnym Studium Zaocznym wyniósł 194 zł, a zatem 50% tej kwoty to 97 zł i taka kwota została przyjęta do rozliczenia dotacji za 2005 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że ustawodawca w treści art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty zakreślił jedynie granice, których gmina (powiat) nie może przekroczyć. Zatem dotacja ustalona na poziomie 50% ustalonych w budżecie danej gminy (powiatu) wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia została wprawdzie ustalona na minimalnym, dopuszczonym przez ustawodawcę poziomie, ale jest zgodna z treścią art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Kolegium wyjaśniło również, że podstawą do orzekania o zwrocie dotacji jest przepis art. 146 w związku z art. 145 ustawy o finansach publicznych. Strona otrzymała dotacje za 2005 r. według stawki 115,39 zł., a zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i § 1 pkt uchwały Radny Miejskiej w Ł o nr [...] - przysługiwała w wysokości 97 zł. Zgodnie z treścią art. 145 ust. 4 ustawy o finansach publicznych zwrotowi do budżetu podlega ta część dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości. Na podstawie art. 145 ust. 5 ustawy o finansach publicznych odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia. Natomiast w myśl art. 146 w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu termin, od którego nalicza się odsetki. Decyzja SKO w Ł. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. przez Spółkę, która wniosła o stwierdzenie jej nieważności wraz z poprzedzającą ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła obrazę prawa materialnego, naruszenie procedur prawnych oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji. Skarżąca podniosła, że jest to już druga decyzja Prezydenta Miasta Ł. w tej samej sprawie. Wcześniej Prezydent Miasta Ł. wystąpił do już o zwrot nadpłaty dotacji oświatowej za 2005 r. w wysokości 26 .253 zł. Po wniesieniu odwołania od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. , decyzją z dnia [...] , uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie. Pismem z dnia 7 września 2007 r. organ I instancji ponownie wszczął postępowanie w tej samej sprawie, a w [...] wydał decyzję, w której wezwał do zwrotu nadpłaty dotacji oświatowej za 2005 r. ale tym razem w kwocie 63 .494 zł. W ocenie skarżącej postępowanie takie rażąco narusza prawo, nie można bowiem wznawiać postępowania w sytuacji, w której na jaw nie wyszły żadne nowe fakty wynikające z art. 145 §1 pkt.1-8 kpa, ponieważ narusza to art. 156 §1 pkt.2-3 kpa, w związku z orzeczeniem zakończonym decyzją ostateczną w sprawie. Strona podniosła również, że nie nastąpiła nadpłata dotacji w rozumieniu art. 145 ustawy o finansach publicznych, ponieważ dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane w wysokości wyższej niż określone w odrębnej ustawie. Natomiast zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, dotacja przysługuje szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie, odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków ponoszonych w szkołach publicznych danego typu. Wskazany przepis nie stwierdza, że wartość ta musi być równa 50%, tylko w wysokości nie niższej niż 50%. Oznacza to że każda kwota pomiędzy 50-100% jest prawidłowa i kwota ta nie została przekroczona. Również dotacja ta została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca podkreśliła, że dotacja została naliczona zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r. (Dz.U. Nr 203, poz. 1966) i rozporządzeniem MENiS z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 (Dz.U. Nr 286, poz.2878), gdzie rokiem bazowym jest rok poprzedni, a nie wydatki bieżące jak ujęto w decyzji. Ponadto rozporządzeniem MEiN z dnia 7 grudnia 2005 r. subwencja ta została zwiększona ze środków pochodzących z rezerwy celowej, a więc środków finansowych było więcej, a nie mniej. W sytuacji, kiedy dochody budżetowe nie zostały ograniczone, ale zwiększone, nie było żadnych podstaw prawnych do ograniczenia dotacji dla szkoły. Ewentualne zmiany wysokości dotacji nie mogą być dokonywane dowolnie i bez stosownej podstawy prawnej, ale zgodnie z art. 147 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, tj. do 15 listopada danego roku budżetowego, a ewentualne nadpłaty podlegają zwrotowi do 15 stycznia roku następnego i nie mogą być w sposób dowolny przesuwane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wniosło o jej oddalenie przytaczając argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji,. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dotacja przydzielona skarżącej ma swoje umocowanie w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, w myśl którego dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Wysokość dotacji określona w tym przepisie jest kwotą minimalną, a nie sztywną, zatem a contrario, może być ustalona na poziomie wyższym. Jej ostateczne ustalenie leży w gestii organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświat organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku Rada Miejska w Ł.) ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a - 3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Z przepisu tego nie wynika zatem, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany do wyliczania stawek dotacji dla poszczególnych rodzajów szkół, lecz jedynie do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji i wymóg ten spełnia załączona uchwały Rady Miejskiej w Ł. W myśl § 1 pkt. 3 tej uchwały, dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki, przysługują w wysokości równej 50 % ustalonych w budżecie Miasta wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Przepis ten oznacza, że Rada Miejska w Ł. uchwaliła dotacje na poziomie minimalnym, do czego miała prawo na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Jak wynika z decyzji organu I instancji Miasto Ł. prowadzi w Centrum Kształcenia Ustawicznego szkołę tego samego typu co szkoła skarżącego. Na podstawie pisma Centrum Kształcenia Ustawicznego z dnia 17 stycznia 2006 r., określającego koszty kształcenia jednego ucznia w poszczególnych typach szkół, Wydział Edukacji [...] wyliczył stawkę dotacji na 2005 r. w wysokości 97.00 zł., co stanowi 50 % (z 194.00 zł.) wydatków bieżących poniesionych na jednego ucznia w CKU w 2005 r. Dla szkoły skarżącego wyliczenie to oznaczało, że dotacja, którą otrzymał za 2005 r. została mu wypłacona w nadmiernej wysokości. Do czasu wyliczenia tej stawki dotacja bowiem wypłacana była według stawki z poprzedniego roku budżetowego. W myśl art. 190 ustawy o finansach publicznych przepisy art. 145 i art. 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Jak wynika z ust. 2 art. 145, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zgodnie z art. 145 ust. 5 pkt 2 odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji. W niniejszej sprawie za datę tę organ I instancji przyjął dzień doręczenia skarżącej pisma z dnia 7 września 2007 r., powiadamiającego o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu dotacji. Na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Odsetki stanowią instrument zdyscyplinowania podmiotu, który otrzymał dotację m. in. w nadmiernej wysokości – do jej szybkiego zwrotu. Podkreślić należy również, że zasadniczą podstawą do wydania decyzji o zwrocie dotacji jest ustawa o finansach publicznych, zaś uchwała jednostki samorządu terytorialnego ma znaczenie wyłącznie w zakresie określenia wysokości dotacji w procentach na określonym poziomie wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że rozpoznając sprawę był związany przepisami obowiązującego prawa, które w sprawach tego rodzaju nie dają podstaw do badania czy poprzez żądanie zwrotu dotacji wypłaconej w nadmiernej wysokości, strona została poszkodowana i jaki to ma wpływ na dostępność do nauki, czy poziom kształcenia słuchaczy. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, że przedmiotowa sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], które uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie – należy wskazać, że uprzednie rozstrzygnięcie SKO nie zostało wydane w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, ponieważ decyzja Prezydenta z dnia [...] została skierowana do osoby niebędącej stroną. W tej sytuacji ponowne wszczęcie postępowania w tym przedmiocie nie wymagało wznowienia postępowania, z uwagi na brak tożsamości podmiotowej obu spraw. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. TF