I SA/Łd 856/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.) Sędzia WSA Paweł Kowalski Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy O. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w O. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w Opocznie uchwałą z 18 marca 2016 r. Nr XIX/171/2016 określiła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy. Z treści tego wzoru, stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały, w części oznaczonej jako E.2, zobowiązano właścicieli nieruchomości do składania oświadczeń nie tylko co do łącznej liczby zamieszkałych osób na nieruchomości, liczby lokali mieszkalnych, łącznej liczby gospodarstw domowych, ale również co do liczby gospodarstw domowych w podziale na gospodarstwa domowe jednoosobowe, dwuosobowe, trzy–pięcioosobowe i większe niż pięcioosobowe. W części oznaczonej jako E.3 zdefiniowana została wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako "suma iloczynów odpowiednich wielkości wartości z pól E.2 i odpowiednich stawek opłaty określonych w Uchwale Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 18 marca 2016 r. Nr XIX/171/2016". Uchwała z tej daty i o tym numerze to zaskarżona uchwała w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy. Uchwała ta nie określała stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podany we wzorze deklaracji sposób obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uwzględniający zróżnicowane stawki opłaty od gospodarstwa domowego w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak również wymaganie, by właściciel nieruchomości złożył oświadczenie co do liczby gospodarstw domowych w podziale na jednoosobowe, dwuosobowe, trzyosobowe do pięcioosobowych i powyżej pięcioosobowych, korespondował z metodą ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, przyjętą przez Radę Miejską w Opocznie w uchwale z 25 marca 2013 r. Nr XXVIII/292/13 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty, zmienionej uchwałą z 4 czerwca 2013 r. Nr XXXI/318/13. Powyższe regulacje zostały następnie zastąpione uchwałą Rady Miejskiej w Opocznie z 26 kwietnia 2016 r. Nr XX/203/2016 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty na terenie Gminy Opoczno. Zgodnie z § 2 uchwały Nr XX/203/2016 "Ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny: 1) 10 zł - od gospodarstwa domowego jednoosobowego; 2) 17 zł – od gospodarstwa domowego dwuosobowego; 3) 24 zł - od gospodarstwa domowego od 3 do 5 osób; 4) 30 zł - od gospodarstwa domowego powyżej 5 osób." Zgodnie z § 3 uchwały Nr XX/203/2016 "Ustala się wyższą miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny: 1) 20 zł - od gospodarstwa domowego jednoosobowego; 2) 34 zł – od gospodarstwa domowego dwuosobowego; 3) 48 zł - od gospodarstwa domowego od 3 do 5 osób; 4 ) 60 zł - od gospodarstwa domowego powyżej 5 osób." W skardze na wymienioną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w Opocznie z 18 marca 2016 r. Nr XIX/171/2016 Regionalna Izby Obrachunkowa w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie art. 6n ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r., poz. 250; dalej: u.c.p.g.) polegające na tym, że ww. uchwała nie zapewnia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, wskutek odesłania w zakresie stawek opłaty do uchwały, która stawek opłaty nie reguluje oraz wskutek zastosowania liczby osób w gospodarstwie domowym jako nieprzewidzianego przez ustawę kryterium różnicowania stawek opłaty. W uzasadnieniu skargi RIO podniosło między innymi, że w stanie prawnym obowiązującym do 1 lutego 2015 r. dopuszczalne było różnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonych od gospodarstwa domowego ze względu na liczbę osób w gospodarstwie domowym, w oparciu o upoważnienie wynikające z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. W aktualnym stanie prawnym podstawą różnicowania stawek opłat przez radę gminy jest jednak wyłącznie upoważnienie wynikające z art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierające zamknięty katalog przesłanek (kryteriów) różnicowania opłat. W tym zamkniętym katalogu ustawodawca nie umieścił przesłanki liczby osób w gospodarstwie domowym. Na poparcie tego stanowiska organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Opocznie wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada podniosła jednak, że z uwagi na wspomniany w skardze wyrok NSA z 6 maja 2016 r. Burmistrz Opoczna postanowił przedłożyć na najbliższej sesji Rady Miejskiej w Opocznie projekt uchwały zawierający inną metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która będzie zgodna z obowiązującymi przepisami, a także projekt uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Regionalna Izby Obrachunkowa w Łodzi słusznie powołuje się na wydany w analogicznym stanie faktycznym wyrok NSA z 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16 (dostępnym na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W ocenie sądu argumentacja zawarta w tym orzeczeniu wprost znajduje zastosowanie w rozpatrywanej obecnie sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył zatem, że: "w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust. 1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego – oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Według ust. 2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę (...) od gospodarstwa domowego". Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. NSA stwierdza, że skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Zdaniem NSA, stanowisko (...), że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy, nie jest prawidłowe. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia, także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dot. różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika, jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest racjonalne, gdyż ustawodawcza w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził, możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust.1 a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Słuszność (tego), poglądu wynika, także z faktu, że ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U z 2015 r., poz. 87) dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6k, zawierającego w ust. 1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust. 2a , w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Ponadto zmieniono treść ust. 4. W miejsce "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z 28 listopada 2013 r., K 17/12), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (...)." W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. (który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane." W rozpatrywanej sprawie Rada Miasta, określając wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odwoływała się do niezgodnej z prawem metody ustalania wysokości tej opłaty. Zobowiązanie właścicieli nieruchomości do składania w deklaracji oświadczeń o liczbie gospodarstw domowych w podziale na kategorie w zależności od liczby osób w tych gospodarstwach domowych, stosowanie zróżnicowanych stawek w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym i obliczanie na tej podstawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie czyniło zadość wymaganiu, by rada gminy, uchwalając akt prawa miejscowego na podstawie art. 6n ust. 1 pkt 1 u.p.c.g., uwzględniła konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. W konsekwencji podniesiony w skardze zarzut naruszenia tego przepisu okazał się w pełni uzasadniony. Ponadto słusznie strona skarżąca podnosi, że kwestionowany wzór deklaracji, w zakresie sposobu ustalenia stawek opłaty, odsyła do zaskarżonej uchwały, która stawek opłaty nie reguluje. Tak skonstruowane odesłanie, jest niejasne, mylące, a przez to sprzeczne z wymogiem, który można postawić uprawnionym organom, by określenie wzoru deklaracji o wysokości opłaty zapewniało możliwość prawidłowego obliczenia opłaty. W oparciu o kwestionowany w niniejszej sprawie wzór deklaracji właściciel nieruchomości z całą pewnością nie jest w stanie samodzielnie obliczyć prawidłowej wysokości opłaty. Również zatem w tym zakresie zarzuty skargi okazały się w pełni słuszne. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. mko