I SA/Łd 857/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.) Sędzia WSA Paweł Kowalski Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie stawki tej opłaty na terenie Gminy O. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w O. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w Opocznie uchwałą z 26 kwietnia 2016 r. Nr XX/203/2016 określiła metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustaliła stawki tej opłaty na terenie Gminy Opoczno. Ustalając stawkę tej opłaty odrębnie dla przypadków, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, i odrębnie dla przypadków, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny, Rada zróżnicowała stawki opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. W § 2 uchwały Rada postanowiła, że: "Ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny: 1) 10 zł - od gospodarstwa domowego jednoosobowego; 2) 17 zł – od gospodarstwa domowego dwuosobowego; 3) 24 zł - od gospodarstwa domowego od 3 do 5 osób; 4) 30 zł - od gospodarstwa domowego powyżej 5 osób." Stosowanie zaś do § 3 uchwały: "Ustala się wyższą miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny: 1) 20 zł - od gospodarstwa domowego jednoosobowego; 2) 34 zł – od gospodarstwa domowego dwuosobowego; 3) 48 zł - od gospodarstwa domowego od 3 do 5 osób; 4 ) 60 zł - od gospodarstwa domowego powyżej 5 osób." W skardze na wymienioną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w Opocznie z 26 kwietnia 2016 r. Regionalna Izby Obrachunkowa w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r., poz. 250; dalej: u.c.p.g.) polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. W uzasadnieniu skargi RIO podniosło między innymi, że w stanie prawnym obowiązującym do 1 lutego 2015 r. dopuszczalne było różnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonych od gospodarstwa domowego ze względu na liczbę osób w gospodarstwie domowym, w oparciu o upoważnienie wynikające z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. W aktualnym stanie prawnym podstawą różnicowania stawek opłat przez radę gminy jest jednak wyłącznie upoważnienie wynikające z art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierające zamknięty katalog przesłanek (kryteriów) różnicowania opłat. W tym zamkniętym katalogu ustawodawca nie umieścił przesłanki liczby osób w gospodarstwie domowym. Na poparcie tego stanowiska organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Opocznie wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada podniosła jednak, że z uwagi na wspomniany w skardze wyrok NSA z 6 maja 2016 r. Burmistrz Opoczna postanowił przedłożyć na najbliższej sesji Rady Miejskiej w Opocznie projekt uchwały zawierający inną metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która będzie zgodna z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Regionalna Izby Obrachunkowa w Łodzi słusznie powołuje się na wydany w analogicznym stanie faktycznym wyrok NSA z 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16 (dostępnym na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W ocenie sądu argumentacja zawarta w tym orzeczeniu wprost znajduje zastosowanie w rozpatrywanej obecnie sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył zatem, że: "w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust. 1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego – oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Według ust. 2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę (...) od gospodarstwa domowego". Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. NSA stwierdza, że skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Zdaniem NSA, stanowisko (...), że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy, nie jest prawidłowe. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia, także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dot. różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika, jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest racjonalne, gdyż ustawodawcza w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził, możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust.1 a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Słuszność (tego), poglądu wynika, także z faktu, że ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U z 2015 r., poz. 87) dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6k, zawierającego w ust. 1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust. 2a , w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Ponadto zmieniono treść ust. 4. W miejsce "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z 28 listopada 2013 r., K 17/12), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (...)." W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. (który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane." W rozpatrywanej sprawie Rada Miasta, wydając zaskarżoną uchwałę, odwoływała się do niezgodnej z prawem metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zróżnicowanie stawek tej opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym przy wyborze metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego było, stosownie do powyższych uwag, sprzeczne z art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.p.c.g. przez to, że zastosowano kryterium różnicowania stawek opłaty nieprzewidziane przez ustawę, to jest: kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Rada Miasta błędnie utożsamiła przewidziane w art. 6j ust. 2a pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" z kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym, a ponadto wprowadziła nieznane ustawie kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich pozostających i zróżnicowała na tej podstawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami. W konsekwencji podniesiony w skardze zarzut naruszenia wymienionych przepisów okazał się w pełni uzasadniony. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. mko