I SA/Łd 877/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 5 lipca 2021 r., Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł., na podstawie art. 15gga ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa Covid) odmówił P. K. (dalej: skarżący) zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Skarżący zaskarżył ww. pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej: SKO) wnosząc odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] r. SKO, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 1 pkt 1, art. 104, art. 127 § 1 k.p.a., art. 15gga ustawy o Covid stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że warunkiem skutecznego wniesienia odwołania (czy też zażalenia) do organu wyższego stopnia, jest istnienie decyzji administracyjnej bądź też zaskarżalnego postanowienia. W ocenie organu zaskarżony akt nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a., nie rozstrzyga on władczo o prawach i obowiązkach wnioskodawcy. Ponadto żadna norma zawarta w artykule 15gga ust. 1 i 2 ww. ustawy Covid nie wskazuje, aby odmowa przyznania świadczeń miała miejsce w drodze decyzji administracyjnej, ponadto uprawnienia do załatwienia sprawy w drodze decyzji nie można domniemywać. Tym samym odwołanie od nieistniejącej decyzji jest niedopuszczalne. W skardze na ww. rozstrzygnięcie skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art 104 § 1 k.p.a. oraz art 127 k,p.a. poprzez stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie nie ma decyzji administracyjnej, nie ma władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej przez organ administracji i nie ma rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach Wnioskodawcy w formie decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy zawieranie przedmiotowej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań dyrektora urzędu pracy jako organu administracyjnego i jest działaniem z zakresu administracji publicznej, choć z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, co z kolei doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa wynikających z art. 2 oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego prawa do zakwestionowania działania organu władzy publicznej. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, tj.: art. 15gga ust. 1 i 2 ustawy Covid poprzez stwierdzenie, iż odmowa zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy nie zapada w formie decyzji administracyjnej i tym samym niedopuszczalne jest wniesienie odwołania na to rozstrzygnięcie do organu II instancji, w sytuacji gdy zawieranie przedmiotowej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań dyrektora urzędu pracy jako organu administracyjnego i jest działaniem z zakresu administracji publicznej, choć z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Nie miał racji skarżący, że odmowa zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy jest decyzją administracyjną. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że odmowa taka stanowi akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (inny niż decyzja lub postanowienie akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa). W wielu orzeczeniach NSA (m.in. postanowienia z dnia 17 listopada 2021 r. I GSK 1414/21 i I GSK 1413/21, czy z dnia 19 listopada 2021 r. I GSK 1415/21, a także wcześniejsze postanowienie z dnia 18 czerwca 2021 r., I GSK 474/21 – CBOSA) podkreślono, że "w przepisie art. 15gga ust. 9 ustawy o COVID wskazano, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia". Zdaniem NSA, "nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez Dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.". Wzgląd na kwalifikację tej formy działania administracji przesądza o niedopuszczalności złożenia odwołania od tego aktu. Nie oznacza to jednak, że SKO postąpiło prawidłowo wydając postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Należy przypomnieć kolejność czynności organu odwoławczego po wniesieniu do niego pisma zatytułowanego "odwołanie". Jest oczywiste, że organ ten nie podejmuje od razu rozstrzygnięcia, ale najpierw obowiązany jest zbadać podstawy dopuszczalności swego działania w charakterze organu odwoławczego. Po pierwsze, organ sprawdza zachowanie wymagań formalnych podania (art. 63-64 k.p.a.). W ramach tego badania organ dokonuje też kwalifikacji żądania, czyniąc to według treści pisma, a nie jego nazwy (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 796/09, gdzie stwierdzono, że "przy ustaleniu charakteru pisma decydujące znaczenie ma ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności"). Po drugie, po ustaleniu charakteru podania, organ bada z urzędu podstawy swej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). Jeśli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje podanie (odwołanie – art. 63 § 1 ab initio k.p.a.) do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie (art. 65 § 1 k.p.a.). Wówczas podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (art. 65 § 2 k.p.a.). W rozpoznanej sprawie wniesione podanie nie powinno być zakwalifikowane jako odwołanie, mimo nadania mu takiej nazwy i mimo oświadczenia skarżącego, że zaskarża decyzję administracyjną (za którą uważał zaskarżoną odmowę). Wzgląd na to, że nie została tu wydana decyzja, lecz akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego bez uprzedniego wyczerpania drogi odwoławczej (bo takowej nie ma), powinien skłonić organ odwoławczy do uznania, że nie jest właściwy do rozpatrzenia podania. Powinien on więc – na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przesłać podanie do organu właściwego do przekazania skargi do sądu (art. 54-§ 1-2 p.p.s.a.) i tym samym właściwego do autokorekty zaskarżonego aktu (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Organem tym jest Dyrektor WUP w Ł.. Zakwalifikowanie pisma jako odwołania i stwierdzenie jego niedopuszczalności zamiast przekazania podania zgodnie z właściwością Dyrektorowi WUP pozbawiło skarżącego ochrony sądowej w sprawie zaskarżonej odmowy. A nie ulega wątpliwości, że wnosząc odwołanie poszukiwał on ochrony prawnej w tej właśnie sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem art. 19 i art. 65 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć i mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i 4, art. 209 p.p.s.a. db