I SA/Łd 89/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk – Drozda Sędziowie Sędzia WSA Cezary Koziński Sędzia NSA Teresa Porczyńska /spr./ Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję. I SA/Łd 89/10 UZASADNIENIE Pismem z dnia 9 czerwca 2006 r. M. W. wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2002 r. w łącznej wysokości 37.358,71 zł. W uzasadnieniu wniosku podkreślił, iż zaległości w opłacaniu składek powstały z winy innego organu ubezpieczeń społecznych. Mianowicie wnioskodawca wskazał, że Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego mając pełne dane co do źródeł dochodów otrzymywanych przez skarżącego, włączyła go do ubezpieczenia społecznego rolników mimo, iż winien on być objęty ubezpieczeniem społecznym na zasadach ogólnych. Podkreślił, że KRUS znając jego źródła dochodów nie informował, że winien on płacić składki na rzecz ZUS. Do ww. wniosku załączył pisma w których informował KRUS o źródłach swoich dochodów oraz dokumenty z których wynika, iż organ uwzględniał ww. fakty. Skarżący zaznaczył, że nieświadomość i zaufanie do urzędników państwowych doprowadziła do obciążenia odpowiedzialnością finansową jego osoby. Ponadto we wniosku powołał się na trudną sytuację rodzinną, zdrowotną oraz materialną. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu ww. składek. Zakład oceniając zebrany materiał dowodowy stwierdził, brak podstaw do umorzenia należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.). Podkreślił, iż w stosunku do istniejącego zadłużenia nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, a więc nie można ocenić jego skuteczności, a tym bardziej stwierdzić całkowitej nieściągalności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 września 2006 r. skarżący podniósł, że Zakład w sposób niedostateczny uwzględnił jego argumenty, w szczególności nie uwzględniono jego stanu zdrowia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...], stwierdzając brak podstaw do jej zmiany. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu powtórzył i rozwinął argumenty zawarte w decyzji wskazując dodatkowo, iż zobowiązany posiada majątek w postaci nieruchomości o łącznej powierzchni 7,1584 ha, a tym samym stwierdzenie umorzenia składek w chwili obecnej jest niemożliwe. Na powyższą decyzję z dnia 24 października 2006 r. M. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z dnia 6 września 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., cytowanej dalej jako k.p.a.) w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji musi natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, w tym wskazanie, które okoliczności uznano za udowodnione, a które nie i dlaczego. Analiza ta winna być dokonana w kontekście twierdzeń skarżącego o przyczynieniu się do powstania zaległości przez inny organ oraz o braku jego winy w powstaniu zaległości. Ponowne rozpatrzenie sprawy (po uchyleniu zaskarżonej decyzji wskazanym wyżej wyrokiem) poprzedzone zostało pismem organu z dnia 5 marca 2008 r. wzywającym stronę do osobistego stawiennictwa w celu zbadania jej aktualnej sytuacji finansowej i rodzinnej. W odpowiedzi pismem z dnia 16 kwietnia 2008 roku M. W. ponownie wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2002 r. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu ww. składek. Od w/w decyzji M. W. złożył do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...].: 1. uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ZUS, 2. uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek i umorzył wskazane należności z tytułu składek ZUS, 3. utrzymał w mocy decyzję z [...] w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., na skutek skargi M. W., wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r. uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ administracji nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 września 2007 r., poprzez brak analizy czy do powstania zaległości przyczynił się inny organ. Sąd podkreślił również, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddziału w Ł., skierowane do strony o wskazanie przez niego aktualnej sytuacji finansowej i rodzinnej. Strona na skutek tego wezwania złożyła w dniu 16 kwietnia 2008 roku wniosek o umorzenie zaległości z tytułu składek. Mając na uwadze następne kroki podjęte przez organy, w ocenie Sądu należało ocenić czy wskazanym pismem strona złożyła kolejny wniosek o przyznanie ulgi w trakcie nie zakończonego jeszcze postępowania, czy było to kolejne pismo w tej samej sprawie. Sąd wywiódł, że jeżeli według organu pismo z 16 kwietnia 2008 r. stanowiło "uzupełnienie dowodów", to dalsze postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 136 k.p.a. Jeżeli natomiast doszło do ponownego rozpoznania sprawy, o czym świadczyć może decyzja z dnia [...] wydana w pierwszej instancji przez ZUS – po rozpatrzeniu jeszcze raz wniosku strony z dnia 14 czerwca 2006 r., to mamy do czynienia z sytuacją, w której w obiegu prawnym znajdują się dwie decyzje tego samego organu w tej samej sprawie, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 kpa tj.: wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał również, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) w tym stanie faktycznym brak było podstaw do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy we własnym zakresie. W ten sposób pozbawiono bowiem stronę możliwości dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...]: 1. uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ZUS, 2. uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek i umorzył wskazane należności z tytułu składek ZUS, 3. utrzymał w mocy decyzję z [...] w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w przypadku skarżącego zachodzi trudna sytuacja materialna i zdrowotna, jednak przy podejmowaniu decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych Zakład musi kierować się nie tylko dbałością o ważny interes strony, lecz także rozważyć interes i stan finansów ubezpieczeń społecznych, co wynika wprost z przepisu ustawy. Powołując się na zasadę mówiącą o równości traktowania wszystkich ubezpieczonych w obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne zdecydowano o odmowie umorzenia należności w zakresie podanym w sentencji. Organ wskazał również, iż jedyną osobą odpowiedzialną za powstanie zadłużenia jest skarżący, ponieważ prowadził działalność gospodarczą w sposób nieprofesjonalny, nie znając podstawowych przepisów, które tę działalność regulują. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożył M. W., wnosząc o umorzenie należności z tytułu składek ZUS w zakresie w jakim zaskarżona decyzja odmawiała tego umorzenia. W uzasadnieniu skargi wskazał na ciągle pogarszającą się sytuację zdrowotną i majątkową swojej rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, przywołując argumenty wcześniej wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zastosował się do uwag i wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 21 maja 2009 r., czym naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., cytowanej dalej jako p.p.s.a.). W pierwszej kolejności zauważyć wypada, iż stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Sąd związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi nie tylko w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 września 2007 r., ale również tymi, które zostały zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 21 maja 2009 r. Zgodnie bowiem z w/w przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przepisów prawa zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W tej sytuacji podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Co jednak istotne, obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie nie ma charakteru bezwzględnego i może być wyłączony w przypadku wzruszenia wyroku bądź istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Co prawda niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., który wyrokiem z dnia 6 września 2007 r. uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] i co do zasady tym wyrokiem związany był organ, to niemniej jednak po wydaniu ww. wyroku w sprawie zaistniała nowa istotna okoliczność, która została dostrzeżona i przedstawiona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 21 maja 2009 r. W takiej sytuacji organ powinien także uwzględnić uwagi i zalecenia tego Sądu. Przywołaną nową okolicznością było wydanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji z dnia [...] w pierwszej instancji – po rozpatrzeniu jeszcze raz wniosku strony z dnia 14 czerwca 2006 r., Decyzja ta stanowiła kolejne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie przez organ pierwszej instancji, albowiem wcześniej decyzją z dnia [...] odmówiono już umorzenia zaległości skarżącemu. W tym kontekście w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wskazał, iż była to forma ponownego rozpoznania sprawy, albowiem w obiegu prawnym znajdują się dwie decyzje tego samego organu w tej samej sprawie, co wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). W świetle powyższego organ ponownie rozpoznając sprawę był zobligowany do uwzględnienia przytoczonych uwag Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., co powinno przejawić się w stwierdzeniu przez ten organ nieważności decyzji z dnia [...] z uwagi na fakt, iż dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (tj. decyzją z dnia [...]). Niezastosowanie się do zaleceń Sądu w tym zakresie stanowiło niewątpliwie naruszenie art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Co ważne, wymienione powyżej rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno znaleźć odzwierciedlenie w odrębnej decyzji. Odmienne wszak są tryby stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i nast. k.p.a.) i uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a. Nadto tylko uchylenie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzji z dnia [...], bez orzeczenia co do istoty sprawy, umorzenia postępowania w I instancji bądź przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie znajduje podstawy prawnej w przepisach art. 138 k.p.a, w §1 pkt.2 jak i w § 2. Przepis § 1 pkt.2 wymaga bowiem od organu w przypadku uchylenia decyzji w części, orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, a w przypadku uchylenia decyzji w całości, umorzenia postępowania w I instancji. Przepis § 2 wymaga natomiast przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji. Jednocześnie należy zauważyć, iż przy rozpoznaniu sprawy w zakresie analizy rozstrzygnięcia decyzją z dnia [...] organ wbrew wytycznym Sądu nie ustalił w pełni czy do powstania zaległości przyczynił się inny organ i strona nie ponosi z tego tytułu winy. W zaskarżonej decyzji skupiono się bowiem bardziej na przedstawieniu stanu faktycznego w tym zakresie, aniżeli na rzetelnej analizie i ocenie tej okoliczności w kontekście przesłanek uzasadniających umorzenie zaległości. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy wyeliminuje z obrotu prawnego decyzję z dnia [...], poprzez stwierdzenie jej nieważności. Odwołanie od decyzji z dnia [...] i rozpozna natomiast przy uwzględnieniu zasad postępowania administracyjnego wynikających z k.p.a. przy uwzględnieniu wskazanych wyżej wytycznych zawartych w wyrokach o sygnaturach V S.A./Wa 460/07 i I S.A./Łd 1441/08. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. M.D.