I SA/Łd 932/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Koziński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędzia WSA Paweł Kowalski Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oraz dodatkowej opłaty i kosztów upomnienia oddala skargę. I SA/Łd 932/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą odmówiono R. K. umorzenia należności za wskazane miesiące lat 2001 – 2005 z tytułu składek na: ubezpieczenie społeczne w kwocie 34.592,40 zł, ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 9.741,01 zł i Fundusz Pracy w kwocie 2.609,66 zł. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] r. skarżący złożył do organu rentowego wniosek o umorzenie nieopłaconych składek, w którym podniósł, że w związku z prowadzoną z jego wynagrodzenia egzekucją, nie posiada środków na utrzymanie, a zaistniała sytuacja spowodowała pogorszenie jego stanu zdrowia. Do wniosku dołączył zaświadczenie komornika sądowego z dnia [...] r. o dokonanych wpłatach; zaświadczenie z dnia [...] r. dotyczące wyegzekwowanych kwot; pismo Towarzystwa Ubezpieczeń na Życie "A" Polska S.A. z dnia [...] r., zawierające wykaz prowizji podlegających zajęciu komorniczemu; informację z dnia [...] r. o zajęciu wierzytelności i prawa; nakaz zapłaty Sądu Rejonowego dla Ł.- W. z dnia [...] r.; zawiadomienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. – W. z dnia [...] r. o zajęciu prawa majątkowego z rachunku bankowego. Wnioskodawca wskazał, iż pismem z dnia [...] r. i pismem z dnia [...] r. organ emerytalno-rentowy poinformował go o błędach w dokumentach rozliczeniowych i zobowiązał do złożenia korekt deklaracji rozliczeniowych za szereg miesięcy 1999 r., 2000 r. i 2001 r., do wyjaśnienia okresu prowadzenia działalności od sierpnia 2005 r. oraz do dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności. W dniu 29 stycznia 2009 r. strona dostarczyła duplikat świadectwa pracy, obejmujący okres zatrudnienia od 1 września 1988 r. do 15 maja 1989 r. w A w Ł. oraz listy płac (2 szt.); oświadczenie z dnia 23 lutego 2009 r. o nie korzystaniu z pomocy publicznej; pismo Sądu Rejonowego dla Ł.- W.; oświadczenie z dnia [...] r. o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania; informację z dnia [...] r. o zajęciu wierzytelności i prawa; zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w 2007 r. - PIT-36L; informację o wysokości osiągniętego dochodu (straty) z pozarolniczej działalności gospodarczej w 2007 r. - PIT/B; rozliczenie dochodu za 2007 r.; zaświadczenie o nadaniu numeru REGON; zaświadczenie z dnia [...] r. o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] r. wydał decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. R. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] r. Decyzja ta została jednak uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia [...] r. o sygn. akt [...] . W wyroku tym wskazano, iż organ rentowy, sugerując możliwość spłaty zaległych składek w systemie ratalnym, pominął fakt niedysponowania przez skarżącego wolnymi środkami, gdyż całość jego dochodu uzyskiwanego w A jest zajęta przez komornika sądowego w związku z obciążeniem strony obowiązkiem spłaty zaciągniętej przez matkę pożyczki; organ nie badał też kondycji finansowej rodziny, a powinien, skoro strona sugeruje, iż prowadzi wspólnie gospodarstwo z rodziną; wadliwe było ustalenie ZUS, jako organu pierwszej instancji, wedle którego skarżący nie wskazał zobowiązań innych wierzycieli, co oznacza, iż posiada środki na regulowanie innych zobowiązań, a oczekuje umorzenia zobowiązań wobec ZUS; strona nie pozostawała w związku małżeńskim i nie była zobowiązana do podawania źródła dochodu żony i ich wysokości; strona nie musiała też wyjaśniać okresu prowadzenia działalności gospodarczej po lipcu 2005 r., gdyż z akt administracyjnych wynikało, że zawiesiła ona prowadzenie działalności gospodarczej w 2005 r., co oznacza, iż z tytułu tej działalności nie osiąga dochodów; w zakresie ustaleń odnoszących się do stanu zdrowia wnioskodawcy, organ powinien był zbadać te okoliczności z urzędu i nie ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia, że strona nie przedłożyła stosownych dokumentów, skoro strona złożyła wniosek o przyznanie renty wraz z dokumentacją medyczną i lekarz orzecznik wypowiedział się w tej kwestii. Te uchybienia - w ocenie Sądu - spowodowały, że ocena okoliczności faktycznych nie została dokonana na podstawie całego materiału dowodowego sprawy, a w argumentacji zwartej w rozstrzygnięciach ZUS było wiele sprzeczności wewnętrznych, co nie pozwalało uznać dokonanej przez organ oceny za prawidłową, logiczną i konsekwentną, a więc za dokonaną z zachowaniem reguł dokonywania tego rodzaju ocen. Tym samym w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Ponownie rozpoznając sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy swoje wcześniej rozstrzygnięcie z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji organ rentowy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wskazał na przesłanki umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, wynikające z przepisów art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także z w/w rozporządzenia wykonawczego. W jego ocenie nie można umorzyć zadłużenia tylko dlatego, że przez pewien okres osoba zobowiązana pozostaje bez źródła dochodu, gdyż byłoby to zbyt dużym uprzywilejowaniem w stosunku do płatników, którzy mimo kłopotów finansowych wywiązują się z obowiązku opłacenia składek. W sytuacji wnioskodawcy nie można uznać, że już nigdy nie będzie mógł dysponować środkami finansowymi, z których mógłby spłacać zaległości. ZUS nie zakwestionował złego stanu zdrowia wnioskodawcy, jednak uznał, że te problemy zdrowotne nie stanowią podstawy do umorzenia zadłużenia. Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby z powodu przewlekłej choroby (brak orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy) lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, strona nie mogła pozyskiwać dochodów niezbędnych do spłaty zaległości. Strona nie ponosi też kosztów związanych z leczeniem, gdyż koszty te (150,- zł miesięcznie) finansuje jej rodzina. Dodano również, iż sprawa w zakresie przyznania skarżącemu renty chorobowej toczy się przed sądem powszechnym. Organ wskazał też, iż ma obowiązek podejmowania działań wobec dłużników w celu wyegzekwowania należności. Przedmiotowe zaległości objęte są postępowaniem egzekucyjny, a organ egzekucyjny – Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł. – W. nie stwierdził braku majątku z którego można prowadzić egzekucję; a nawet jeżeli organ egzekucyjny stwierdziłby, że strona nie posiada majątku, z którego można egzekwować należności, to i tak nie oznacza, że zadłużenie powinno być umorzone. W tym wypadku wnioskodawca ma majątek – mieszkanie własnościowe i zgodnie z art. 26 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dla zabezpieczenia należności z tytułu składek Zakładowi przysługuje hipoteka przymusowa. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odniósł się także do sytuacji rodzinnej wnioskodawcy i stwierdził, że rozwód z małżonką i obowiązek utrzymywania córki w wieku 17 lat, która zamieszkuje z matką, nie są okolicznościami uzasadniającymi umorzenie zadłużenia. Z dokumentacji sprawy wynika, że strona zobowiązała się do płacenia na rzecz córki dobrowolnych alimentów w wysokości po 350,- zł miesięcznie, ale z uwagi na trudności finansowe i tak ich nie opłaca od 2003 r. Skarżący pozostaje na całkowitym utrzymaniu rodziny (rodziców oraz dalszej rodziny). Opłaty z tytułu czynszu zaległego i bieżącego (670,20 zł) pokrywają rodzice; opłaty za energię elektryczną (50 – 70 zł miesięcznie) oraz inne media (30 zł miesięcznie) pokrywa siostra ojca. Skarżący uzyskuje także od rodziny pomoc w finansowaniu posiłków. W związku z powyższym ZUS uznał, że pomimo nieposiadania własnych dochodów, strona nie pozostaje bez środków do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; a zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych oznacza zapewnienie niezbędnego minimum, a nie czegoś na średnim poziomie. Skarżący sam poinformował, że nie korzysta z pomocy społecznej, ani z innej formy pomocy z budżetu państwa. Matka zobowiązanego, będąca jednocześnie jego pełnomocnikiem w tym postępowaniu, podała, że osiąga dochody z tytułu emerytury w kwocie 762,- zł netto; jej mąż otrzymuje emeryturę w wysokości około 1.300,- zł netto i uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia w kwocie 1.300 – 1.400 zł netto; łącznie ponoszą wydatki na zakup lekarstw w wysokości 400,- zł, a inne opłaty wahają się w granicach 250 – 300 zł miesięcznie. Organ rentowy ustalił, że wysokość emerytury uzyskiwanej przez matkę zobowiązanego wynosi 1.302,74 zł brutto, z czego są dokonywane potrącenia w kwocie 325,68 zł; do wypłaty pozostaje kwota 769,81 zł. W odniesieniu do innych zaległości wnioskodawcy (poręczenia prywatnej pożyczki, zaległości wobec Urzędu Skarbowego, kredytu zaciągniętego w Banku B, ZUS stwierdził, iż nie ma to wpływu na umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Każdy wierzyciel ma bowiem prawo dochodzić swoich należności, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a ZUS nie może ponosić odpowiedzialności za to, że strona ma również zobowiązania wobec innych wierzycieli. Organ wskazał też, iż przedmiotowe zadłużenie nie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, czy klęsk żywiołowych, natomiast było wynikiem nieopłacenia przez stronę w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzenia działalności; a ZUS, podejmując decyzję o umorzeniu tych należności, bierze pod uwagę nie tylko ważny interes osoby zobowiązanej i jej sytuację rodzinną, lecz również ważny interes ogólnospołeczny. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pełnomocnik R. K. wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej decyzji z dnia [...] r., zarzucając im naruszenie: - art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego niewłaściwą interpretację; - art. 7 k.p.a., przez niepodjęcie przez stronę przeciwną wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela; - art. 77 § 1 k.p.a., przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; - art. 107 § 3 k.p.a., przez zaniechanie wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydanie decyzji nie spełniającej wymogów prawnych, określonych w tym przepisie; - niezastosowanie § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, jako podstawy prawnej. W uzasadnieniu strona zakwestionowała wnioski organu co do braku przesłanek uzasadniających umorzenie przedmiotowych należności, a treść uzasadnienia decyzji pozostawiła ocenie Sądu . W ocenie skarżącego, wydanie pozytywnej dla niego decyzji mieści się w zakresie uregulowań zawartych w § 3 ust. 3 oraz ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Jego sytuacja życiowa od dnia złożenia wniosku o umorzenie należności nie uległa zmianie; nadal komornik sądowy zabiera 100% należności uzyskiwanych z umowy zlecenia. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy stwierdzić, iż sprawa w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy obciążających R. K., była już rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., który wyrokiem z dnia [...] r. uchylił decyzję Prezesa ZUS w tym przedmiocie. W w/w orzeczeniu Sąd dokonał oceny prawnej przepisów art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Wskazał mianowicie, iż stosownie do art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie zaś z przepisem § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu skałek, jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Uregulowana w powołanych przepisach instytucja ulgi podatkowej oparta jest na uznaniu administracyjnym, na co wskazuje zwrot "mogą być umorzone". Istotą uznania zaś jest rozgraniczenie sprzecznych interesów, a mianowicie interesu strony ubiegającej się o ulgę oraz interesu budżetu państwa, i danie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. Ustawodawca pozostawił organowi swobodę w stosowaniu analizowanej instytucji nawet wówczas, gdy zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie. Swoboda ta polega na tym, że to do organu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy, a sądowa kontrola legalności aktów administracji opartych na uznaniu ma charakter ułomny. Z woli ustawodawcy obejmuje ona jedynie przestrzeganie przez organy procedury normowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w szczególności kompletność materiału dowodowego oraz prawidłowość jego oceny w myśl wskazań zasady swobodnej oceny dowodów obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontrolowania trybu postępowania prowadzącego organ do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, itp. Sąd ten nie może natomiast kwestionować rozstrzygnięcia merytorycznego zawartego w zaskarżonej decyzji, będącego wynikiem dokonanego przez organ wyboru, jego celowości i słuszności. Poza polem rozważań Sądu pozostaje więc rzecz najistotniejsza dla strony, tj. ocena przesłanek merytorycznych. Jeśli zatem Sąd nie dopatrzy się uchybień organów w sposobie procesowania i oparcia rozstrzygnięcia o kompletne dowody (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) i zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, to nie ma podstaw prawnych do eliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie zatem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym Sąd w tym składzie orzekającym, jak i Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, są związani oceną prawną i wskazaniami zawartymi w powyższym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zastosował się w pełni do wskazań WSA w Ł.. Organ rentowy odniósł się do faktu niedysponowania przez skarżącego wolnymi środkami, zajętymi przez komornika sądowego w związku z obciążeniem strony obowiązkiem spłaty zaciągniętej przez matkę pożyczki (wskazano, że oprócz tego skarżący nie jest pozbawiony środków na utrzymanie, pomaga mu rodzina, a to, że tylko przez pewien okres osoba zobowiązana pozostaje bez źródła dochodu, nie uzasadnia umorzenia zaległych składek); organ zbadał kondycję finansową rodziny skarżącego, wskazał na jej dochody i wydatki; odniesiono się do obowiązków alimentacyjnych skarżącego – wskazano, że aktualnie ich nie ponosi; organ pominął też, zgodnie z zaleceniem Sądu, fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, gdyż działalność ta została przez niego zawieszona; organ doniósł się też do stanu zdrowia zobowiązanego w kontekście przesłanek z § 3 w/w rozporządzenia i złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie renty chorobowej. Sąd nie dopatrzył się zatem uchybień w zakresie przestrzegania przez organ rentowy procedury normowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1, jak również nie można zarzucić ZUS prawidłowość oceny materiału dowodowego w kontekście przesłanek odnoszących się do umarzania składek na ubezpieczenie społeczne. Skoro też Sąd nie może kwestionować rozstrzygnięcia merytorycznego zawartego w zaskarżonej decyzji, będącego wynikiem dokonanego przez organ wyboru, jego celowości i słuszności, to trudno zarzucić, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ rentowy przepisów art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak również § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 w/w rozporządzenia, jeżeli uznano, że nie ma podstaw do umorzenia przedmiotowych zaległości w oparciu o te przepisy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., zawiera wskazanie faktów i dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie oraz wskazano przyczyny, dlaczego odmówiono umorzenia przedmiotowych należności, z przytoczeniem przepisów prawa regulujących tą materię. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę przeanalizował materiał dowodowy, zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. zawartymi w wyroku z dnia [...] r. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało skargę oddalić. P.Z.-C.