I SA/Łd 948/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędzia NSA Teresa Porczyńska Protokolant: Asystent sędziego Maciej Dębski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy R. M. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy R. M. w sprawie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki opłaty oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z [...] r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] roku w sprawie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki opłaty. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że w badanej uchwale Rada Gminy zastosowała metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy od gospodarstwa domowego. Przyjmując metodę ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego, Rada Gminy R. w § 2 ust. 1 uchwały ustaliła stawkę opłaty w przypadku, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny w następujący sposób: 1) 20,00 zł miesięcznie od jednego gospodarstwa domowego, liczącego 2 i więcej osób; 2) 10,00 zł miesięcznie od jednego gospodarstwa domowego, liczącego 1 osobę. W § 2 ust. 2 uchwały ustaliła wyższą stawkę opłaty, w przypadku, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny w następujący sposób: 1) 30,00 zł miesięcznie od jednego gospodarstwa domowego, liczącego 2 i więcej osób; 2) 15,00 zł miesięcznie od jednego gospodarstwa domowego, liczącego 1 osobę. Uczestniczący w posiedzeniu Kolegium przedstawiciel Gminy R. wyraził pogląd, że zróżnicowanie stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego jest dopuszczalne na gruncie art. 6j ust. 2a z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), dalej: "u.c.p.g.". Natomiast w ocenie Kolegium Izby różnicowanie stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego pozostaje w sprzeczności z art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust.2 i 2a u.c.p.g. Na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy rada gminy została zobligowana do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty, z możliwością zastosowania więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. W danym przypadku Rada Gminy R. dokonała wyboru metody ustalenia opłaty (w przypadku gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny) o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy czym ustaliła kilka stawek tej opłaty, podczas gdy przywołany przepis stanowi, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego. Podstawy do zastosowanego w danym przypadku różnicowania nie stanowi również art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Katalog zawarty we wskazanym przepisie nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących gospodarstwo domowe. Tym samym przedmiotowa przesłanka znajduje zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., rada gminy powinna ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa. Organ nadzoru zauważył, że na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2014 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87), art. 6k ust. 4 u.c.p.g. otrzymał nowe brzmienie, na skutek czego ustawodawca zrezygnował z ogólnego upoważnienia dla rady gminy do różnicowania stawek opłat, zawartego do dnia 1 lutego 2015 roku w art. 6k ust. 4 u.c.p.g., pozostawiając w tym zakresie jedynie upoważnienie wynikające z art. 6j ust. 2a ustawy, zawierające zamknięty katalog możliwości zastosowania takiego różnicowania, który nie przewiduje w tym zakresie przesłanki wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego. Reasumując Kolegium Izby wskazało, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 roku, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosownie do art. 6j ust. 2 u.c.p.g., rada gminy nie ma możliwości różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego. Gmina R. zaskarżając uchwałę RIO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że brak jest podstaw do zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w ramach metody od gospodarstwa domowego, co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały. Mając na uwadze powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 6k ust. 1.u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru jednej z określonych w art. 6j ust 1 i 2 u.c.p.g. metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi; przy czym ustawodawca umożliwił radzie gminy wybór więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z kolei w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. wskazano dwie metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami od właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Pierwsza polega na ustaleniu opłaty jako iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), lub też powierzchni lokalu mieszkalnego (pkt 3) oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Metoda ta przewiduje więc ustalenie jednej stawki za gospodarowanie odpadami, a następnie uzależnienie wysokości opłat od okoliczności wskazanych w pkt 1 - 3. Jeżeli rada gminy zdecyduje się na wybór tej metody, opłata jaką będzie zmuszony uiścić właściciel nieruchomości, uzależniona będzie m.in od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Druga z przewidzianych metod przewiduje uchwalenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W sytuacji gdy rada gminy decyduje się na tę właśnie metodę, rezygnuje ona m. in. z możliwości uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g., ustala jedną, stałą stawkę dla gospodarstwa domowego i może ją ewentualnie zróżnicować tylko od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.). Przepis art. 6j ust. 2 u.c.p.g. jest jednoznaczny i pozwala radzie gminy na określenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od "gospodarstwa domowego". W przypadku zatem wyboru tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty od gospodarstwa domowego, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących). Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Ustawa przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość (jest to metoda odrębna, wymieniona w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), jak również uprawnia radę gminy do różnicowania stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, to jednak przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. W ocenie Sądu jest to następstwem traktowania gospodarstwa jako oddzielnej jednostki - podmiotu gospodarczego , definiowanego w sposób następujący – to jedna osoba lub ich zespół, razem zamieszkujących lub osobno, wspólnie się utrzymujących (w ogromnej większości połączonych więzami biologicznymi i stanowiących rodziny). Osoby samotne, utrzymujące się samodzielnie, to jednoosobowe gospodarstwa domowe (zob. Wikipedia -https://pl.wikipedia). Zastosowanie w takich warunkach kwalifikatora ilościowego, zależnego od ilości osób składających się na tak ujęte gospodarstwo domowe, skutkowałoby na gruncie wskazanej ustawy wyróżnieniem kolejnej metody, o której ustawodawca nie wspomina. Tymczasem w przedmiotowym przypadku Rada Gminy R. dokonała wyboru metody ustalenia opłaty - w przypadku gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny - o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy czym ustaliła kilka stawek tej opłaty, podczas gdy - jak wskazano - przywołany przepis stanowi, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego. Podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że postawy do zastosowanego w danym przypadku różnicowania nie stanowi również art. 6j ust.2a u.c.p.g., który to przepis zawiera upoważnienie dla rady gminy do różnicowania stawki opłaty, jednakże wyłącznie w wyspecyfikowanych w nim przypadkach, tj. w zależności od: powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, rodzaju zabudowy. Powyższy katalog nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących, gospodarstwo domowe. Tym samym przedmiotowa przesłanka znajduje zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy. Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. P.C.