I SA/Łd 955/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędzia WSA Paweł Kowalski Protokolant: Asystent Sędziego Tomasz Furmanek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uchyla zaskarżone postanowienie. Pismem z 30 września 2016r. D. M. pełnomocnik syna, K. M. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...]. Z akt sprawy wynika, że 9 stycznia 2014 r. podatnik wystąpił z wnioskiem do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. o dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Pismem z 3 kwietnia 2014 r. Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. poinformował wnioskodawcę o braku możliwości dofinansowania turnusu z uwagi na brak środków finansowych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. D. M. - opiekun prawny K. M., wniósł "odwołanie" od ww. pisma zgodnie z informacją udzieloną przez Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich Zespół ds. Równego Traktowania w Warszawie. Następnie 12 września 2016 r. D. M. złożył w Kolegium pismo procesowe wraz z załącznikami przedstawiając w nim starania o przyznanie dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego dla syna. W piśmie z 30 czerwca 2016r. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich wskazało, że odmowa przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego jest decyzją administracyjną, od której powinien służyć środek odwoławczy do sądu administracyjnego. Ponadto poinformowano, że Rzecznik Praw Obywatelskich skierował w tej sprawie wystąpienie do Ministra rodziny Pracy i Polityki Społecznej. Postanowieniem z [...] na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) organ stwierdził niedopuszczalność odwołania D. M. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON, o której mowa w o której mowa w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U. z 2007 r. nr 230, poz. 1694) będącym aktem wykonawczym do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.), nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wymaganych przepisami prawa elementów, a skoro tak wniesienie odwołania w trybie art. 104 K.p.a. jest niedopuszczalne. W skardze do WSA w Łodzi D. M. wniósł o uchylenie zakwestionowanego postanowienia SKO w S. i stwierdzenie, że w sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 134 K.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji art. 10 e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i § 5 ust. 14 rozporządzenia z 15 listopada 2007r., stanowiących materialnoprawną podstawę do orzekania w formie decyzji w sprawie dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Nie ma racji organ odwoławczy wywodząc w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ze informacja Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. z dnia 3 kwietnia 2014r. nie stanowi decyzji administracyjnej gdyż nie zawiera wymaganych przepisami prawa elementów, a zwłaszcza dlatego, że przepisy nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej w kwestii dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON. W tej mierze sąd I instancji wyraża pełne poparcie i akceptację dla argumentacji przedstawionej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2013r., sygn. akt IV SA/Gl 232/12 przyjmując ja jako własną. Zgodnie z cytowanym orzeczeniem przedstawiony wyżej pogląd organów nie zasługuje na aprobatę z następujących przyczyn. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2011r., Nr 127, poz. 721 ze zm.), rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. Rehabilitacja zawodowa ma na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy (art. 8 ust 1 ustawy). Natomiast rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwianie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym (art. 9 ust. 1 ustawy). Do podstawowych form aktywności wspomagającej proces rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zalicza się uczestnictwo tych osób w warsztatach terapii zajęciowej oraz turnusach rehabilitacyjnych (art. 10 ustawy). Przepis art. 10e ust. 1-3 ustawy określa warunki przyznawania świadczeń ze środków PFRON na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Jednocześnie na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10d ust.8 pkt. 2 minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia warunków, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu. W świetle § 5 ust. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. Nr 230, poz. 1694 ze zmianami)) centrum pomocy rodzinie w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, zgodnie z ust. 15 § 5 rozporządzenia zawiera odpowiednio: 1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości; 2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania; 3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna; 4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania. Analiza przytoczonych wyżej przepisów prowadzi do konkluzji, iż, mimo zastosowania formuły "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku" mamy do czynienia w tym przypadku z aktem administracyjnym rozumianym jako władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administrującego, skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Ściślej rzecz ujmując, jest to szczególna postać aktu administracyjnego, adresowanego do zewnętrznego podmiotu, który przybiera formę decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie akceptowany jest pogląd, iż decyzja administracyjna oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z przytoczonej definicji wynikają kryteria, które niezależnie od nazwy jaką czynności administracyjnej nadaje ustawodawca (albo też w przypadku braku takiej nazwy) pozwalają w konkretnym przypadku na ustalenie czy czynność ta może zostać zakwalifikowana do kategorii decyzji administracyjnych. Nie budzi większych wątpliwości, iż "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku", pozostając aktem władczym i jednostronnym, rozstrzygającym o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania go za decyzję administracyjną. Na rzecz przyjęcia takiej tezy przemawia także, akceptowane w doktrynie i orzecznictwie prawo do procesu oraz domniemanie decyzyjnej formy załatwiania spraw administracyjnych. Prawo do procesu wyprowadza się z idei demokratycznego państwa prawnego (Por. B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego w:R.Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego , t. 9 , Warszawa 2010 , s.92). W szczególności zwraca się uwagę na to, że działania władcze powinny być wykonywane w takich formach, które stwarzają jednostce możliwość obrony jej interesów w postępowaniu gwarantującym zachowanie pewnych (podstawowych), standardów procesowych, m.in. takich jak: prawo do wysłuchania i prawo do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego (Z. Leoński , Materialne prawo..., s. 9). Zachowanie takich standardów gwarantuje regulacja zawarta w K.p.a., odnosząca się do postępowania administracyjnego ogólnego (w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych). Natomiast, co należy podkreślić, brak takich standardów w razie przyjęcia innych (niż decyzja) form konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki. Nawet poddanie tych form kontroli sądu administracyjnego nie zapewnia właściwych standardów, bowiem ich zastosowanie zazwyczaj nie jest poprzedzone postępowaniem, w ramach którego jednostce służyłyby podstawowe prawa procesowe . Z prawem do procesu wiąże się domniemanie "decyzyjnej formy" załatwiania spraw administracyjnych (B.Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego Toruń 2005 r. , ss. 7 – 23). Domniemanie to należy stosować w sytuacji, kiedy normy prawa materialnego administracyjnego wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio albo na podstawie innej formy działania. Prawo materialne administracyjne, konstytuując normy kompetencyjne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie czy rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną sensu stricto, czy też aktem innego rodzaju. Mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a. Zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji może być jednak przyjmowana tylko w tych przypadkach, w których z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić normę prawną wymagającą autorytatywnej konkretyzacji poprzez wyprowadzenie z niej uprawnienia lub obowiązku jednostki. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy, zważywszy na ukształtowane przepisami ustawy uprawnienie do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego oraz konieczność przyjęcia domniemania formy decyzji administracyjnej i prawa do procesu osoby ubiegającej się o świadczenie, w sytuacji kiedy organ administracji orzeka w sposób jednostronny i władczy w kwestii tego świadczenia, mimo braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę, iż rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, uznać trzeba je za decyzję administracyjną. Warto w tym miejscu zauważyć, że powyższe stanowisko orzecznicze wyrażone w cytowanym prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2013r. zostało przywołane i zaakceptowane w całości w wyroku NSA z 8 listopada 2013r., sygn. akt II GSK 941/12. Należy też nadmienić, że inspiracją dla obu cytowanych wyżej orzeczeń jest uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012., sygn. akt II GPS 1/12 dotycząca interpretacji art. 12a ustawy o rehabilitacji. W tej sytuacji staje się oczywistym, że sąd I instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska przedstawionego w orzeczeniach sądów administracyjnych, na które powołał się organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu i odpowiedzi na skargę, uznając je za błędne. Tak więc należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdzając niedopuszczalność odwołania w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji traktując rozstrzygnięcie organu I instancji jako zwykłe pismo, uczyniło to z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 134 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1lit. c p.p.s.a.). Z tych względów orzeczono jak w sentencji. ds