I SA/Łd 99/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Koziński, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Asesor WSA Grzegorz Potiopa (spr.), po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 19 grudnia 2013 r. nr XLIII/551/13 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat dodatkowych i opłaty manipulacyjnej stwierdza nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W dniu 19 grudnia 2019 r. Rady Miasta Z. podjęła uchwałę nr XLIII/551/13 w sprawie określenia sposobu ustalenie wysokości opłat dodatkowych i opłaty manipulacyjnej, pobierany przez A Sp. z o.o. w Z. (dalej: uchwała). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. Prokurator Rejonowy w Z. wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust.2 uchwały, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 34 a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo Przewozowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 915) – dalej: Prawo przewozowe, polegające na wyjściu poza zakres upoważnienia ustawowego, ograniczonego wyłącznie do określenia sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych w wypadkach o których mowa w art. 34a ust. 1 wskazanej ustawy, i przyjęciu sposobu ustalania wysokości opłaty dodatkowej, w razie jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia nałożenia, będące jednocześnie wkroczeniem w materię uregulowaną ustawowo przepisem art. 33a ust. 6 Prawa przewozowego, nadającym uprawnienie do określania wysokości opłat w takich przypadkach, przewoźnikowi lub organizatorowi publicznego transportu zbiorowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Z. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W związku z oświadczenia strony skarżącej o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżona uchwała dotyczy określenia sposobu ustalenie wysokości opłat dodatkowych i opłaty manipulacyjnej, pobierany przez A Sp. z o.o. w Z.. Zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały wysokość opłaty dodatkowej pobieranej od pasażerów korzystających z usług A Sp. z o.o. w Z., zwanego dalej "operatorem", ustala się biorąc za podstawę cenę biletu jednorazowego na terenie miasta, stosowanego przez operatora w dniu nałożenia opłaty dodatkowej, w następujący sposób: 1) jako 80-krotność tej ceny - za przejazd bez ważnego dokumentu przewozu; 2) jako 40-krotność tej ceny do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu; 3) jako 150-krotność tej ceny - za spowodowanie przez podróżnego zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu bez uzasadnionej przyczyny; 4) jako 20-krotność tej ceny - za naruszenie przepisów o przewozie rzeczy i zwierząt, a w szczególności za zabrane ze sobą do środka transportu: a) rzeczy lub zwierzęta, za których przewóz taryfa przewiduje opłaty przewozu, b) rzeczy wyłączone z przewozu albo rzeczy dopuszczone do przewozu na warunkach szczególnych – bez zachowania tych warunków. Stosownie do § 1 ust. 2 uchwały wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, obniża się o 50% w przypadku jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia nałożenia. Tak więc uchwała jako skierowana do wszystkich jej mieszkańców zobowiązanych do ponoszenia tego rodzaju opłat, jest aktem prawa miejscowego. Dlatego nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa — stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.; dalej: u.s.g.) - Sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok. Należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Zdaniem Sądu rację ma strona skarżąca stwierdzając, że w zakresie § 1 ust. 2 zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 34a ust. Prawa przewozowego, polegające na wyjściu poza zakres upoważnienia ustawowego, ograniczonego wyłącznie do określenia sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych w wypadkach o których mowa w art. 34a ust. 1 wskazanej ustawy, i przyjęciu sposobu ustalania wysokości opłaty dodatkowej, w razie jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia nałożenia, będące jednocześnie wkroczeniem w materię uregulowaną ustawowo przepisem art. 33a ust. 6 Prawa przewozowego, nadającym uprawnienie do określania wysokości opłat w takich przypadkach, przewoźnikowi lub organizatorowi publicznego transportu zbiorowego. Zgodnie z art. 34a ust. 1 Prawa przewozowego minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie: a) braku odpowiedniego dokumentu przewozu, b) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, c) niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, d) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu – mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej; 2) sposób ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej. W odniesieniu do gminnego, powiatowego i wojewódzkiego regularnego przewozu osób, przepisy, o których mowa w ust. 1, określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa, a mieście stołecznym Warszawie – Rada miasta stołecznego Warszawy, o czym stanowi już art. 34a ust. Prawa przewozowego. Sąd stwierdza, że z delegacji ustawowej wyrażonej w art. 34a ust. 2 w zw. z ust. 1 Prawa przewozowego nie wynika wobec tego kompetencja dla Rady Miasta w Z. zróżnicowania wysokości opłaty dodatkowej w zależności od terminu jej uiszczenia, jak uczyniono to w objętych skargą § 1 ust. 2 uchwały. Co więcej, kompetencja w tym względzie została wyraźnie zastrzeżona dla przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego z tym, że jej realizacja powinna nastąpić w regulaminie przewozu lub w taryfie. Zgodnie bowiem z art. 33a ust. 6 Prawa przewozowego przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego może określić w regulaminie przewozu lub taryfie obniżenie wysokości opłaty dodatkowej w razie natychmiastowego jej uiszczenia lub w terminie wyznaczonym w wezwaniu do zapłaty. Uregulowanie tej kwestii w uchwale podjętej w oparciu o art. 34a ust. 1 w zw. z ust. 2 Prawa przewozowego nastąpiło wobec tego z przekroczeniem delegacji ustawowej. Nie można zgodzić się przy tym z twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę, jakoby zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób istotny, zwłaszcza w obliczu faktu, że od jej uchwalenia minęło 9 lat i w okresie jej obowiązywania nie było żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do sposobu jej stosowania. Zastrzeżeń co do zaskarżonej uchwały nie zgłaszał także Wojewoda [...] w ramach nadzoru i z tych chociażby względów zarzuty skargi, choć zapewne częściowo uzasadnione, nie mają w aktualnej sytuacji prawnej waloru istotności. Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Pochodną tej normy jest art. 40 ust. 1 u.s.g., według którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustawa określa więc zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto art. 7 Konstytucji RP wymaga aby wszystkie organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Realizacja ustawowego upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego powinna mieć więc charakter ścisły, precyzyjnie odnosić się do zakresu ustawowego umocowania. Należy zwrócić uwagę, że organ administracji w zaskarżonej uchwale bez podstawy prawnej wychodząc poza upoważnienie wynikające z art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego uchwalił przepis § 1 ust. 2, jednocześnie wkraczając w materię już uregulowaną ustawowo tj. przepisem art. 33a ust. 6 przedmiotowej ustawy. W ocenie Sądu takie działanie Rady Miasta Z. narusza prawo w sposób istotny. Sąd wyjaśnia, że nawet uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania przed sądem administracyjnym wywołanego skargą na tę uchwałę, albowiem sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od momentu jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę taką należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego aktu (por. postanowienie NSA z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2964/13, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Po 310/20). Tym samym upływ 9 lat od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie może sanować § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. P.C.