I SAB/Łd 7/17

Dnia 7 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Porczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk – Drozda Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Protokolant: specjalista Małgorzata Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 roku sprawy ze skargi Burmistrza Gminy i Miasta W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego za rok 2016. 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności rozpoznając wniosek o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego za rok 2016; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Wojewodę [...] do merytorycznego rozpoznania wniosku o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego za rok 2016 w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Gminy i Miasta W. na podstawie § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 grudnia 2016 r. w sprawie zwrotu utraconych przez gminy dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 2083) złożył do Wojewody [...] wniosek o zwrot utraconych dochodów z dnia 30 marca 2017 r. wraz z załączoną Uchwałą Rady Gminy i Miasta w W. Nr [...] w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz Deklaracją na podatek od nieruchomości złożoną przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt. 1 ww. rozporządzenia gmina we wniosku wykazuje podstawę prawną objęcia obszarów ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową - w przypadku gruntów położonych w parkach narodowych lub rezerwatach przyrody. Burmistrz w swoim wniosku jako podstawę prawną wskazał "Zarządzenia RDOŚ w Ł." nie wskazując konkretnej podstawy prawnej. W związku z powyższym Wojewoda [...] pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r., wezwał Burmistrza do uzupełnienia wniosku. Pismem z dnia 11 kwietnia 2017 r. Burmistrz w odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...] wskazał jako podstawę prawną Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. i Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia zadań ochronnych dla obszaru natura 2000 oraz Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody. Ponieważ wskazana przez Burmistrza podstawa prawna w dalszym ciągu nie wskazywała konkretnych terenów objętych ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową znajdujących się w obrębie rezerwatu "[...]", Wojewoda [...] pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. ponownie wezwał Burmistrza Gminy i Miasta W. do wskazania prawidłowej podstawy prawnej. Pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r. Burmistrz w uzupełnieniu wniosku, jako podstawę prawną wskazał art. 13 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) oraz Rozporządzenie Wojewody [...] Nr 5/2009 z dnia 24 marca 2009 r. w sprawie wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wojewoda [...] pismem z dnia 16 maja 2017 r. poinformował Burmistrza Gminy i Miasta W., że żaden z ww. aktów prawnych nie potwierdza, że wskazany we wniosku przez Gminę obszar znajdujący się na terenie Rezerwatu A objęty jest ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową, co sprzeciwia się treści § 2 ust. 2 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 2083). Mając na uwadze powyższe, wniosek Gminy w sprawie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo - rozwojowego pozostawiono w aktach sprawy bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na pismo Wojewody [...] z dnia 16 maja 2017 r. Burmistrz Gminy i Miasta W. doręczył ponaglenie z dnia 2 czerwca 2017 r., wnosząc o niezwłoczne wydanie decyzji w sprawie zwrotu utraconych przez Gminę dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego. Wojewoda [...] odpowiadając na ponaglenie pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. poinformował Burmistrza, że w oparciu o zebrane w sprawie materiały brak jest podstaw do wydania decyzji w sprawie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego. Burmistrz Gminy i Miasta W. pismem z dnia 27 lipca 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego za rok 2016. Zdaniem strony skarżącej wniosek o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego powinien otrzymać bieg gdyż jest kompletny. Wskazane zostały wszystkie elementy, które wniosek powinien zawierać. Ocena Wojewody, że wskazana podstawa prawna wniosku nie jest adekwatna do jego treści stanowi subiektywną ocenę zwłaszcza wobec stanu prawnego sprawy szczegółowo wykazanego już przy wniosku z dnia 30 marca 2017 r. Takie stanowisko dowodzi, że organ pod pretekstem braku podstawy prawnej nie chce wydać rozstrzygnięcia. Jest to więc jego bezczynność a nie jedynie zwłoka w wydaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyposażony został w funkcje kontrolne, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd ogranicza się do zbadania zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Na mocy art.7 ust.1 pkt.8 ustawy z dnia 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, dalej u.p.o.l. ( tekst jedn. Dz.U.2016.716 ze zm.) ustawodawca zwolnił od podatku od nieruchomości, znajdujące się w parkach narodowych lub rezerwatach przyrody i służące bezpośrednio i wyłącznie osiąganiu celów z zakresu ochrony przyrody: a) grunty położone na obszarach objętych ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową, b) budynki i budowle trwale związane z gruntem. W ust. 4 art.7 u.p.o.l. ustawodawca postanowił natomiast, że z tytułu zwolnień, o których mowa między innymi w ust. 1 pkt 8, jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje z budżetu państwa zwrot utraconych dochodów za przedmioty opodatkowania, które podlegają opodatkowaniu i nie są z niego zwolnione na podstawie innych przepisów niniejszej ustawy. W ust.5 tego artykułu ustawodawca zawarł delegację dla Ministra właściwego do spraw finansów publicznych, do wydania rozporządzenia określającego zasady i tryb zwrotu utraconych dochodów, o których mowa w ust. 4, z uwzględnieniem konieczności kierowania się potrzebą zabezpieczenia budżetów gmin przed utratą dochodów z tytułu zwolnień w opłatach i podatkach. W Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 grudnia 2016 r. w sprawie zwrotu utraconych przez gminy dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego (Dz.U.2016.2083) ustawodawca ustanowił zasady występowania z wnioskiem o zwrot utraconych dochodów. Z § 2 ust.1 rozporządzenia wynika, że wysokość utraconych dochodów z powyższego tytułu jest wskazywana we wniosku Gminy o zwrot utraconych dochodów. Wniosek sporządza się zgodnie z wzorem określonym w załączniku do rozporządzenia. Zgodnie z § 2 ust.2 rozporządzenia wniosek powinien zawierać w swej treści: 1) podstawę prawną objęcia obszarów ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową - w przypadku gruntów położonych w parkach narodowych lub rezerwatach przyrody; 2) podstawę opodatkowania podatkiem od nieruchomości odrębnie dla gruntów, budynków i budowli, które według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok, w którym sporządzany jest wniosek, są zwolnione z tego podatku na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 5a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych; 3) stawki podatku od nieruchomości, ustalone przez radę gminy, obowiązujące w roku, za który sporządzany jest wniosek; 4) wysokość utraconych dochodów, ustaloną jako suma kwot wyliczonych odrębnie dla gruntów, budynków i budowli na podstawie danych, o których mowa w pkt 2 i W ust.3. § 2 wskazano, że Gmina składa wniosek do właściwego wojewody w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku, za który sporządzany jest wniosek, wykazując faktyczne roczne skutki zwolnień ustawowych, wynikające z decyzji oraz deklaracji podatkowych, na dany rok podatkowy według stanu na dzień 31 grudnia roku, za który sporządzany jest wniosek. W analizowanej sprawie sporne pozostaje zagadnienie czy strona skarżąca wskazała we wniosku podstawę prawną objęcia ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową obszarów w Gminie W. w powiecie [...], położonych na terenie rezerwatu przyrody A. W ocenie skarżącej Gminy wypełniła ona wymóg wskazania podstawy prawnej. Natomiast w ocenie Wojewody podstawa ta nie została wskazana, co było przyczyną pozostawienia wniosku w aktach sprawy bez rozpatrzenia. W pismach Wojewody nie wskazano podstawy prawnej uzasadniającej zajęcie takiego stanowiska. Należy mieć na uwadze, że przedmiotem wniosku jest zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych czy też rezerwatach przyrody, o którym to zwrocie nie orzekają organy podatkowe, a zatem nie mają tu zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie bowiem z art.2 § 1 pkt.1 tej ustawy, jej przepisy stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Na marginesie wskazać tu należy, że w trybie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa organ podatkowy wydaje postanowienie o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, na które przysługuje zażalenie (art.169 § 4 Ordynacji podatkowej). Podstawą taką w analizowanej sprawie jest natomiast art. 64 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przeszłości przyjmowano, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie cyt. przepisu K.p.a. powinno przyjąć formę decyzji (zob. m.in. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 16 kwietnia 1986 r., III SAB 14/85, OSP 1988, nr 1, poz. 23). Współcześnie przyjmuje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga wydania ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Jest to mianowicie czynność materialno-techniczna, o której należy zawiadomić pisemnie wnoszącego podanie z podaniem przyczyn pozostawienia podania bez rozpoznania, chyba że wnoszący podanie nie podał swojego adresu i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie danych posiadanych przez organ. W takiej sytuacji wnoszącemu podanie przysługuje ochrona prawna w postaci skargi na bezczynność organu, o której organ powinien pouczyć wnoszącego podanie, czego nie uczynił. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, dostępna w CBOSA). W analizowanej sprawie uzasadnione zatem było skorzystanie przez stronę skarżącą z tej drogi ochrony prawnej i strona z niej skorzystała, mimo braku pouczenia w tym przedmiocie w pisemnym zawiadomieniu Wojewody o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Analizując przywołane przez stronę skarżącą akty prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że uzupełniając wniosek na wezwanie [...] Urzędu Wojewódzkiego strona skarżąca wskazała podstawę prawną objęcia obszarów Gminy W. ochroną, upoważniającą do wystąpienia z wnioskiem o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia tych gruntów w 2016 r. z podatku od nieruchomości. W złożonym wniosku strona skarżąca wskazała Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł.. Uzupełniając wniosek w związku z dwukrotnymi wezwaniami [...] Urzędu Wojewódzkiego, strona skarżąca wskazała dodatkowo, po pierwszym wezwaniu, na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 oraz na rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23.12.1998 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody. W odpowiedzi na drugie wezwania strona uzupełniła podstawę prawną wniosku przywołując dodatkowo art.13 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz.2134 ze zm.) oraz rozporządzenie nr 5/2009 Wojewody [...] z dnia 24 marca 2009 r. w sprawie wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Z cyt. wyżej art. 7 ust. 4 w zw. z art.7 ust.1 pkt.8 u.p.o.l. wynika, że zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości dotyczy gruntów położonych w parkach narodowych lub rezerwatach przyrody, służących bezpośrednio i wyłącznie osiąganiu celów z zakresu ochrony przyrody, objętych ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową oraz budynków i budowli trwale związanych z gruntem. Zgodnie z art.6 ustawy o ochronie przyrody formami ochrony przyrody są: 1) parki narodowe; 2) rezerwaty przyrody; 3) parki krajobrazowe; 4) obszary chronionego krajobrazu; 5) obszary Natura 2000; 6) pomniki przyrody; 7) stanowiska dokumentacyjne; 8) użytki ekologiczne; 9) zespoły przyrodniczo-krajobrazowe; 10) ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów. Z § 1 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23.12.1998 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody (Dz.U.1998.166.1219) wynika, że wskazane we wniosku tereny uznane zostały za rezerwat przyrody. Brak podstaw do stwierdzenia, że rezerwat przyrody pod nazwą "A" został zlikwidowany i w 2016 r. grunty objęte wnioskiem nie były już uznawane za rezerwat przyrody. Z przywołanego wyżej § 3 rozporządzenie nr 5/2009 Wojewody [...] z dnia 24 marca 2009 r. wynika objęcie ochroną czynną ekosystemów na wskazanych we wniosku terenach. Objęcie tych terenów ochroną czynną potwierdza także Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z 30.09.2015 r. w sprawie ustalenia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody "A". Z art. 7 ust. 4 w zw. z art.7 ust.1 pkt.8 u.p.o.l. wynika prawo uzyskania przez stronę skarżącą zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości gruntów położonych w rezerwatach przyrody, służących bezpośrednio i wyłącznie osiąganiu celów z zakresu ochrony przyrody, objętych między innymi ochroną czynną. Nieuzasadnione jest zatem stwierdzenie, że skarżąca Gmina nie wskazała we wniosku podstawy prawnej objęcia ochroną czynną obszarów w Gminie W. w powiecie [...], położonych na terenie rezerwatu przyrody "A". W związku z powyższym Sąd uznał za zasadną skargę na bezczynność Wojewody [...] uznając, że w tej sprawie istniały podstawy do wydania orzeczenia merytorycznego w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów strony skarżącej, po przeanalizowaniu zasadności roszczenia w zakresie jego wysokości. Podstawę prawną wyroku uwzględniającego skargę stanowi art.149 § 1 pkt.1 i pkt.3 oraz § 1a p.p.s.a. dc.