II SA/Łd 100/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] Na skutek wniosku A. P. z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie podniesienia terenu działki przy ul. A 59 w P., stanowiącej własność A. i B. L. oraz skierowania spływu wód powierzchniowych na teren działki przy ul. A 57. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 74 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku zgłoszonego ustnie przez A. P. w dniu 9 września 2005 r. o udostępnienie akt sprawy postępowania dotyczącego działki przy ul. A 59 w P., stanowiącej własność A. i B. L., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. odmówił A. P. udostępnienia akt sprawy postępowania dotyczącego stanu technicznego obiektów znajdujących się na wskazanej nieruchomości. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w trakcie oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 25 listopada 2004 r. ustalono, że obiekty w stosunku do których toczy się postępowanie oddalone są o 35,00 do 45,00 m od granicy działki A. P. Organ uznał, iż z tego względu, a także z uwagi na swój charakter wskazane nieruchomości nie mają wpływu na nieruchomość skarżącego. Ponadto stwierdził, iż wydane w toku prowadzonego postępowania rozstrzygnięcia administracyjne nie były przez organy nadzoru budowlanego I i II stopnia doręczane A. P. Z tych względów brak jest zdaniem organu podstaw prawnych do udostępniania dokumentów przedmiotowego postępowania w trybie art. 73 K.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie z dnia[...], A. P. wskazał na naruszenie zasady równości wobec prawa ze względu na uznanie przez organ I instancji A. i B. L. za stronę w postępowaniach dotyczących zabudowy jego działki, a odmowę udostępnienia mu akt dotyczących budynków znajdujących się na nieruchomości sąsiadów. Zakwestionował też ustalenia dokonane podczas oględzin z dnia 25 listopada 2004 roku dotyczące oddalenia przedmiotowych nieruchomości od jego działki. Stwierdził, iż w protokole oględzin pominięto obiekty, które jego zdaniem w znaczący sposób oddziałują na jego nieruchomość. W szczególności wskazał na usytuowane w odległości 3 metrów od jego działki szklarni z kominem i kotłownią, które jego zdaniem obniżają wartość nieruchomości i zakłócają komfort zamieszkania poprzez zadymianie i immisje dochodzące z sąsiedniej działki. Postanowieniem z dnia [...][...] wydanym na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw prawnych do uznania, iż A. P. jest stroną postępowania dotyczącego przedmiotowych obiektów. Zdaniem organu pojęcie strony, jakim posługuje się ustawodawca w art. 28 K.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W tym wypadku zaś organ odwoławczy nie znalazł przepisu prawa materialnego, z którego można byłoby wywieść istnienie interesu prawnego skarżącego w sprawie, która dotyczy stanów technicznych w/w obiektów. Również wnoszący zażalenie nie wskazał takich podstaw. W ocenie organu A. P. jest stroną w sprawie spływu wód powierzchniowych z terenu działki sąsiada w świetle przepisów dotyczących odprowadzenia wód opadowych, jednakże zaskarżone postanowienie nie dotyczy postępowania w tym zakresie. Odnośnie podnoszonych w zażaleniu kwestii dotyczących ogrodzenia i kurnika organ stwierdził, że obiekty te nie są obecnie przedmiotem postępowania administracyjnego. Na powyższe rozstrzygnięcie w dniu 3 stycznia 2006 r. A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W treści pisma powtórzył zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów dotyczących zadymiania posesji skarżącego przez kotłownię sąsiada oraz stanu technicznego ogrodzenia między sąsiedzkiego stwierdził, iż nie były one dotąd przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji wydane bowiem zostały z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 10 K.p.a., z naruszeniem art. 28 K.p.a. oraz art. 73 § 1 K.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Po myśli art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Orzecznictwo przyjmuje, iż przymiot strony dotyczy właścicieli działek sąsiednich w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza ich uzasadnione prawem chronione interesy. Odnosi się to również do postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w przypadku wzniesienia obiektów budowlanych bądź wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Utrwalony jest także pogląd, iż poprzez udział stron w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć ich udział w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym (...) obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić sobie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej (vide: wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2004 r. I SA 149/03 LEX nr 156896). Zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie analiza istniejącego stanu faktycznego prowadzi do wniosku, iż wskazanym obowiązkom organ uchybił naruszając przy tym normy wyrażone w art. 28 , a co za tym idzie art. 7 i 10 K.p.a. Na wstępie należy zauważyć, iż wraz z podjęciem postępowania w sprawie organ administracji winien ustalić krąg osób posiadających przymiot strony postępowania oraz zawiadomić je o jego wszczęciu. Podstawą wszczęcia odrębnego postępowania dotyczącego przedmiotowej działki było pismo skarżącego – właściciela nieruchomości sąsiedniej. Istniała zatem konieczność rozważenia jego uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony. Szczególnie w realiach rozpatrywanej sprawy nie można mieć wątpliwości, że skarżącemu, jako właścicielowi działki sąsiedniej, podmiotowi bezpośrednio zainteresowanemu wydanym rozstrzygnięciem przysługiwał przymiot strony postępowania, gdyż usytuowane na sąsiedniej działce obiekty budowlane (budynek mieszkalny oraz dwie szklarnie z kotłownią i kominem), chociażby ze względu na zagrożenie immisjami bez wątpienia zagrażają interesom skarżącego i wpływają na sferę jego praw i obowiązków. Nieruchomość skarżącego znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania tych obiektów, o którym mowa w powołanych powyżej przepisach Prawa budowlanego i te przepisy stanowią normy prawa materialnego określające interes prawny skarżącego. W niniejszej sprawie organ I instancji najpierw wszczął na wniosek skarżącego postępowanie, zawiadomił go o jego wszczęciu, zawiadomił o dowodzie z oględzin, a następnie w ich wyniku wszczął odrębne postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektów umiejscowionych na sąsiedniej działce i w tym postępowaniu bezpodstawnie zakwestionował prawo skarżącego jako jego strony. Rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. odmawiającej skarżącemu udostępnienia akt sprawy organ II instancji de facto przyznał mu przymiot strony. Jednocześnie zaś w uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że A. P. nie posiada przymiotu strony. Jest to o tyle w sprawie istotne, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. (vide: wyrok 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 1999 r., IV SA 1037/97, ONSA 1999/4/119, wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., I SA/1620/98, LEX nr 48567). W tym miejscu należy wskazać na niekonsekwencję organu administracji, która skutkuje naruszeniem przepisu art. 10, 28 oraz art. 73 § 1 K.p.a. Skarżącemu, jako stronie toczącego się postępowania organ zobowiązany był udostępnić akta sprawy, a wydane postanowienie odmowne należało uznać za błędne. Z urzędu należy podnieść, iż organ nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu winien zwrócić szczególną uwagę na krąg podmiotów uczestniczących w sprawie w charakterze strony i zapewnić im prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym zawiadamiać o terminach przeprowadzanych czynności procesowych, zapewnić możliwość przeglądania akt postępowania i umożliwić wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.