II SA/Łd 1001/03

Dnia 19 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor WSA: Ewa Alberciak, Protokolant Referendarz sądowy : Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A S. A. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A S. A. w B. kwotę złotych 10 (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 1001/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Nr [...], znak [...], wydaną na podstawie przepisów art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., Prezydent Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 13 sierpnia 2002 r. zatwierdził dla B Sp. z o.o. z siedzibą w W. projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę stacji bazowej Telefonii Komórkowej [...] Sp. z o.o., obejmujące montaż masztów antenowych pod anteny sektorowe i anteny radiolinii; montaż szaf urządzeń radiowych (wraz z kablami instalacyjnymi); zmianę sposobu użytkowania istniejącego pomieszczenia na V kondygnacji - z pomieszczeń pofabrycznych na pomieszczenie techniczne stacji oraz wykonanie zasilania elektrycznego do stacji z rozdzielni (III kondygnacja) - na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 25 na warunkach decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. znak [...] z dnia [...], uzgodnienia z dnia [...], [...] oraz decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że inwestycja nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestor przedłożył dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz stwierdzono zgodność dokumentacji z przepisami prawa budowlanego, uzyskano opinie i uzgodnienia wymagane przepisami szczególnymi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A Spółka Akcyjna z siedzibą w B.. W uzasadnieniu odwołania podano, że odwołująca się spółka nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, a tym samym nie miała możliwości uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Ponadto wskazano, że decyzja przesłana po zakończeniu postępowania administracyjnego nie posiadała załącznika w postaci mapy lokalizacyjnej i opinii na temat strefy oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie tereny. Odwołująca się spółka podkreśliła, że na podstawie otrzymanych dokumentów nie można wykluczyć negatywnego wpływu planowanej inwestycji na funkcjonowanie systemu łączności radiowej znajdującej się w obiekcie będącym własności spółki A i obsługującej użytkowników tejże nieruchomości. Odwołująca się spółka wniosła o przesłanie kompletu dokumentacji lub umożliwienie zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją na etapie postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że niepowiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości stanowi bezsprzecznie o naruszeniu przez organ I instancji przepisu art. 61 § 4 k.p.a., który mówi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, jednakże w ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] podkreślił, że wbrew oczekiwaniom odwołującej się spółki, organ administracji architektoniczno - budowlanej dokumentację projektowanej inwestycji, która stanowi własność inwestora, wraz z decyzją przekazuje jedynie inwestorowi, natomiast strony postępowania administracyjnego mają prawo zapoznać się z tą dokumentacją w siedzibie organu prowadzącego postępowanie. Ponadto wskazano, że spółka A, nie będąc powiadomiona o wszczętym postępowaniu, nie miała możliwości w nim uczestniczyć przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jednakże z możliwości zapoznania się z projektem inwestycji w trakcie postępowania odwoławczego również nie skorzystała. Jak wskazał Wojewoda [...], ustalone prawem procedury obowiązujące organy administracji architektoniczne - budowlanej w toku postępowania o pozwolenie na budowę inwestycji, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej, nie przewidują badania wzajemnego oddziaływania na siebie różnych systemów łączności, a prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie oraz zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa została ponownie zbadana i potwierdzona w postępowaniu odwoławczym. W ocenie organu odwoławczego przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia i został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A Spółka Akcyjna z siedzibą w B. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła argumenty tożsame z argumentami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto wskazała, że zgodnie z uzasadnieniem skarżonej decyzji inwestor był zobowiązany do wykonania raportu oddziaływania na środowisko projektowanego przedsięwzięcia, który to raport po przedłożeniu nie zawierał pełnych informacji na temat lokalizacji planowanej inwestycji i jej wpływu na tereny sąsiednie. Skarżąca spółka zaznaczyła, że jak wynika z opisu planowanego przedsięwzięcia anteny maja zostać zawieszone na masztach posadowionych na dachu budynku o wysokości 25,5 m n.p.t., a budynek produkcyjny należący do Spółki ma wysokość 27,2 metra n.p.t. Podkreślono, że w kolejnym raporcie wykonanym przez tego samego inwestora, znajduje się wręcz fałszywa informacja, że "w najbliższym sąsiedztwie proponowanej lokalizacji istnieje zabudowa, jednak jest ona znacznie niższa od proponowanej wysokości zawieszenia anten". W ocenie strony skarżącej, inwestor zupełnie pominął fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajduje się budynek produkcyjno - usługowy o wysokości przewyższającej wysokość posadowienia anten, a raport zupełnie pomija wpływ inwestycji na funkcjonowanie tego obiektu. Strona skarżącą wskazała, że Prezydent Miasta Ł. oraz Wojewoda [...], zgodnie ze swoimi kompetencjami przed wydaniem pozwolenia na budowę nie zweryfikowali dokumentacji projektowej, co jest sprzeczne z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 c, 2 i ust 2 ustawy Prawo Budowlane. Spółka A podkreśliła, że jej nieruchomość położona jest w strefie bezpośredniego oddziaływania planowanej inwestycji, a docelowo inwestycja będzie się charakteryzowała bardzo dużą koncentracją stacji bazowych posadowionych poniżej górnej krawędzi budynku, a w wyniku tego budynek będzie się znajdował w strefie dużej wartości pola elektromagnetycznego, co będzie miało szkodliwe działanie na pracujących ludzi, jak również na specjalistyczną aparaturę elektryczną. Wskazano, że z uzyskanych wstępnych informacji wynika, że planowana inwestycja może uniemożliwić dalsze gospodarcze wykorzystanie nieruchomości należącej do spółki A. Jak wskazała strona skarżąca, wbrew argumentom zawartym w uzasadnieniu decyzji również na etapie odwoławczym nie było możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a kopię raportu na temat oddziaływania na środowisko uzyskano w sposób nieformalny od projektanta inwestycji. Zdaniem strony skarżącej jest to ewidentne złamanie zasad wyrażonych w przepisach art. 10, art. 73 art. 61 ust. 4 oraz art. 81 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ odwoławczy wskazał, że poziom posadowienia masztu nie jest jednoznaczny z poziomem posadowienia anten, które, jak wynika z projektu inwestycji, mają być zainstalowane na minimalnej wysokości 31,0 m n.p.t., natomiast z raportu oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko wynika jednoznacznie, że sumaryczny zasięg pól dla anten sektorowych wszystkich częstotliwości występuje na minimalnej wysokości 27,7 m n.p.t., a zatem 0,5 m powyżej dachu budynku strony skarżącej. W ocenie Wojewody [...], zastrzeżenia skarżącej dotyczące raportu oddziaływania sporządzonego dla innego niż objęte zaskarżoną decyzją zamierzenia inwestycyjnego nie znajdują odniesienia do przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że pismo organu I instancji przekazujące odwołanie od swojej decyzji Wojewodzie [...] zawiera informację o przekazaniu wraz z nim dokumentacji projektowej i zostało skierowane m.in. do A S.A. w B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy ustawa o p.s.a.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, wątpliwości budzi wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania dla tej inwestycji. Prezydent Miasta ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż decyzja ta nie wymaga ustalenia warunków. Tymczasem okoliczność ta nie jest oczywista. W czasie postępowania administracyjnego obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz.129 ze zmianami). Zgodnie z art.39. tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu: jedynie roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu oraz roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Ten ostatni przypadek nie wchodzi w rachubę. Natomiast brak uzasadnienia stanowiska, że budowa stacji telefonii komórkowej i montaż masztów nie stanowią zmiany sposobu zagospodarowania uniemożliwia dokonanie kontroli legalności decyzji w tym zakresie. W sprawie niniejszej bezspornym jest, że doszło do obrazy przepisów postępowania wynikającej z faktu pominięcia skarżącej spółki w postępowaniu przed organem I instancji. Okoliczność ta jest bezsporna. Nie sposób zgodzić się z argumentem organu, że okoliczność ta nie miała wpływu na przebieg postępowania i decyzje, które zapadły w sprawie. Skarżąca została bowiem pozbawiona możliwości zapoznawania się na bieżąco z materiałem dowodowym, nie mogła zgłaszać uwag i zastrzeżeń. Została pozbawiona możliwości zaskarżenia decyzji wydanej w sprawie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stanowi to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art.. 7. 8 i 10 k.p.a. Nie zapewniono bowiem spółce czynnego udziału w tym stadium postępowania, w którym zebrano najistotniejsze dowody, stanowiące podstawę wydania decyzji. Skarżąca nie mogła się wypowiedzieć przed wydaniem decyzji przez organ I instancji co do zebranych materiałów i dowodów. Jest to tym istotniejsze, że organ II instancji, pomimo zgłoszonych w odwołaniu zarzutów i wbrew ustawowym uprawnieniom nie przeprowadził postępowania uzupełniającego, ograniczając się do polemiki z zarzutami zawartymi w odwołaniu. Tymczasem zarzutom, podniesionym i w odwołaniu, i w skardze nie sposób odmówić trafności. Skarżąca podnosi, że inwestycja ujemnie będzie oddziaływać na prowadzoną przez nią działalność gospodarczą, bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie produkowane są urządzenia elektryczne. W raporcie oddziaływania brak jest jakichkolwiek ustaleń i rozważań na ten temat. Skarżąca zwraca uwagę, że nie można wykluczyć negatywnego wpływu planowanej inwestycji na funkcjonowanie systemu łączności radiowej znajdującej się obiekcie będącym własności spółki A i obsługującej użytkowników tejże nieruchomości. Nietrafnie organy I, jak i II instancji a priori zakładają, że nie ma obowiązku badania oddziaływania inwestycji i istniejących przedsięwzięć gospodarczych o zbliżonym charakterze. W raporcie oddziaływania na środowisko brak ustaleń na ten temat może wynikać z faktu, że sporządzający go nie mieli wiedzy na temat charakteru produkcji prowadzonej przez skarżącą. Spółka kwestionuje również opis usytuowania zajmowanych przez nią nieruchomości w stosunku do planowanej inwestycji. Z uregulowań zawartych w obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy administracji Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r.w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 179 poz.1490) wynika (§4), iż szczegółowymi kryteriami (uwarunkowaniami) związanymi z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, jest rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności nakładania się oddziaływań. Rozporządzenie to stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.62 poz. 627 ze zmianami). Skarżąca kwestionuje też ustalenia dotyczące usytuowania i wysokości budynków na nieruchomości sąsiedniej (tj. zajmowanej przez jej zakład produkcyjny). Okoliczności te, do których nie ustosunkował się organ odwoławczy, winny zostać wyjaśnione w toku postępowania dowodowego z udziałem skarżącej. Z uwagi na powyższe, uznając, że naruszenie zasad określonych w przepisach art. 7, 8, 10 i 80 k.p.a. doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla wydania rozstrzygnięcia, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1c i art. 135 ustawy o p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Na podstawie art. 152 ustawy o psa. orzeczono o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.