II SA/Łd 1002/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Polskiej Telefonii Komórkowej A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. II SA/Łd 1002/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...], Nr [...] nakazującą Polskiej Telefonii Komórkowej A Sp. z o.o. w W. rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej GSM [...] [...] B, wieży telekomunikacyjnej, kontenera technologicznego oraz przyłącza energetycznego kablowego zrealizowanej na nieruchomości położonej w Sz. przy ul. A 11, na działce o nr ewid. gruntów 76. W sprawie ustalono, iż decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta Z. w wyniku postępowania wznowieniowego uchylił z urzędu swoją decyzję z dnia [...], Nr [...] udzielającą Polskiej Telefonii Komórkowej A Sp. z o.o. w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] B, wieży telekomunikacyjnej, kontenera technologicznego, przyłącza energetycznego kablowego na działce o nr ewid. gruntów 76 położonej w Sz. przy ul. A 11 i odmówił pozwolenia na budowę w/w inwestycji. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez inwestora Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej uchylenia decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, uchylił zaś w części dotyczącej odmowy pozwolenia na budowę i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wobec wycofania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawa przedmiotowej budowy przekazana została zgodnie z właściwością do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. W wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., decyzją z dnia [...], Nr [...] nałożył na Polską Telefonię Komórkową A Sp. z o.o. w W., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) obowiązek : 1. wystąpienia do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. o zajęcie stanowiska odnośnie zrealizowanych w liniach rozgraniczających drogi obiektów stacji bazowej telefonii komórkowej; 2. wystąpienia do Burmistrza Gminy i Miasta Sz. o zajęcie stanowiska w aspekcie zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3. przedstawienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. stanowisk, o których mowa wyżej, w terminie do dnia 30 września 2003 r. Od decyzji tej żadna ze stron nie wniosła odwołania, a zatem decyzja stała się ostateczna, a obowiązek wymagalny. W wyznaczonym terminie strona zobowiązana nie wykonała nałożonego obowiązku i z tego względu organ l instancji wydał w dniu [...] decyzję Nr [...] nakazującą rozbiórkę zrealizowanych obiektów, orzekając na podstawie art. 51 ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie przez Polską Telefonię Komórkową – A Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podnosząc zarzuty dotyczące nakazania inwestorowi wykonania w wyznaczonym terminie określonych obowiązków. W ślad za odwołaniem, w trakcie postępowania odwoławczego, pełnomocnik Polskiej Telefonii Komórkowej A Sp. z o.o. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] W związku z powyższym wnioskiem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie nieważnościowe, w wyniku którego decyzją z dnia [...], Nr [...] stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nieważność w/w decyzji organu I instancji, nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. W wyniku rozpatrzenia odwołań złożonych przez M. i J. T., W. Z., M. T., R. Z., Z. i G. Z., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], znak [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...], Nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] W tej sytuacji, rozpatrując odwołanie pełnomocnika A Sp. z o.o. od decyzji organu I instancji z dnia [...], Nr [...], organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], Nr [...], w części dotyczącej nakazania A Sp. z o.o. rozbiórki przedmiotowej stacji telefonii komórkowej [...] B z wieżą telekomunikacyjną, kontenerem technologicznym oraz przyłączem energetycznym, uchylił zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia i orzekł na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Na decyzję drugoinstancyjną A Sp. z o.o. w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. W wyniku rozpoznania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 700/04 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty zmierzają w istocie do zakwestionowania ostatecznej decyzji z dnia [...] zobowiązującej inwestora do wykonania określonych w niej obowiązków, jednak bezprzedmiotowa jest polemika z zasadnością tego rozstrzygnięcia na obecnym etapie postępowania, gdyż decyzja nakładająca obowiązki jest ostateczna. Sąd uznał również, że nie jest trafny argument, iż przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie oraz, że mógłby on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdyby roboty budowlane były wykonywane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie podzielając zarzutów podniesionych w skardze, sąd stwierdził jednak, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, ponieważ uznając, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa i nie narusza prawa, organ odwoławczy winien orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie zaś na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak to uczynił w zaskarżonej decyzji. Sąd zaznaczył też, że trafnie zwracając uwagę na powołanie przez organ I instancji niewłaściwej podstawy prawnej, organ odwoławczy podjął próbę naprawienia tego stanu nie w uzasadnieniu a w sentencji w sposób, na który uregulowania zawarte w k.p.a. nie pozwalają i wskazał, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia należy mieć na uwadze to, że przepisy art. 138 k.p.a. w sposób precyzyjny określają formę i zakres możliwych rozstrzygnięć. Rozpoznając ponownie sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...], Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika bezspornie, że inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków. Słusznie zatem, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego obiektu na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej). Ponadto organ II instancji podniósł, iż w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Z dniem 31 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888). Zgodnie z art. 2 ust. 1 w/w ustawy, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 - 4, które to przepisy nie dotyczą jednak przypadku z jakim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotowe rozstrzygnięcie aktualnie odpowiada zatem treści art. 51 ust. 3 pkt 2 znowelizowanej ustawy - Prawo budowlane. Tym samym nie mogą odnieść skutku argumenty podnoszone w odwołaniu, kwestionujące w istocie prawidłowość decyzji z dnia [...] Nr [...], która była badana w trybie nadzwyczajnym, co wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy, co podnosił już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2005 r. Na powyższą decyzję organu II instancji, A Sp. z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż podstawową kwestią w sprawie jest, do jakiego stanu ma doprowadzić wykonanie czynności lub robót budowlanych, aby stan ten był oceniany jako stan zgodny z prawem w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Pytanie to jest istotne zwłaszcza w sytuacji, gdy w toku postępowania - tak, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - doszło do zmiany stanu prawnego. W ocenie skarżącej stanem prawnym, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jest stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej w przedmiocie nakazu rozbiórki. Jeżeli w sprawie doszło do wydania decyzji przez organ II instancji, stanem tym jest stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez ten organ. Podstawowym argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem, jest wynikająca z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada praworządności. W świetle tych przepisów nie jest bowiem możliwy do obrony pogląd, iż można orzec nakaz rozbiórki z powołaniem się na niewykonanie obowiązków, znajdujących oparcie w nieobowiązującym już stanie prawnym. Skarżąca spółka wskazała również, iż ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu [...], nie daje podstaw do tego, aby Zarząd Dróg Wojewódzkich zajmował stanowisko odnośnie zrealizowanych w liniach rozgraniczających drogi obiektów budowlanych stacji bazowej telefonii komórkowej w Sz.. W szczególności podstawy takiej nie daje art. 35 ustawy. Tym samym obowiązek nałożony na skarżącą w pkt 1 decyzji z dnia [...] nie spełnia wymogów określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W skardze podniesiono także, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Narodowej w Sz. Nr [...] z dnia [...] utracił moc najpóźniej z dniem 31 grudnia 2003 r. Jednocześnie dla terenu, na którym wzniesiona jest stacja bazowa telefonii komórkowej objęta nakazem rozbiórki, dotychczas nie uchwalono planu miejscowego w trybie przewidzianym przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Tym samym obowiązek nałożony na skarżącą w pkt 2 decyzji nr [...] z dnia [...] nie spełnia wymogów określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skoro wszystkie obowiązki nałożone na stronę skarżącą w decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] nie znajdują oparcia w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...], to należy zdaniem strony skarżącej przyjąć, że decyzja ta nie spełnia wymogów określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta nie nakłada bowiem obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nakłada jedynie obowiązki doprowadzenia wykonanych robót do stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie zaznaczając, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący wskazano okoliczności, które przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 28 lipca 2006 r. pełnomocnik strony skarżącej poinformował, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] Nr [...] nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, a więc innymi słowy, zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., skargę należy oddalić. W przedmiotowej sprawie przytoczenia wymaga również przepis art. 153 p.p.s.a. stanowiący, że zarówno ocena prawna jak i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, jeżeli sprawa była już uprzednio przedmiotem takiego rozstrzygnięcia, wiążą zarówno ponownie rozpatrujący sprawę organ administracji jak i sąd. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji, sąd doszedł do przekonania, że przy wydaniu kwestionowanej przez stronę decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem. Zaskarżoną decyzją, organ administracji działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nakazującą Polskiej Telefonii Komórkowej A Sp. z o.o. w W. rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] B, wieży telekomunikacyjnej, kontenera technologicznego oraz przyłącza energetycznego kablowego zrealizowanej na nieruchomości położonej w Sz. przy ul. A 11, na działce o nr ewid. gruntów 76. Rozpatrując zarzuty skargi, podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdzie w motywach wyroku z dnia z dnia 5 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 700/04 zaznaczono jednoznacznie, iż zastosowanie przez organ jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest prawidłowe, zaś zarzuty strony zmierzające w istocie do zakwestionowania ostatecznej decyzji z dnia [...], zobowiązującej inwestora do wykonania określonych w niej obowiązków, stanowią bezprzedmiotową polemikę z zasadnością tegoż uprzedniego rozstrzygnięcia na obecnym etapie postępowania. Mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. stwierdzić należy, że przytoczony pogląd jest wiążący dla sądu obecnie rozstrzygającego niniejszą sprawę. Podkreślić należy, iż zarzuty przedmiotowej skargi, tak jak i poprzedniej, koncentrują się na kwestionowaniu zasadności i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które nie podlega kontroli sądu na obecnym etapie postępowania, bowiem zarzuty te dotyczą obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] Nr [...]. Niespornym jest, że decyzja z dnia [...] funkcjonuje w obrocie prawnym, nie została przez strony zaskarżona w normalnym trybie i, jak wynika to z akt sprawy, nie przyniosła rezultatu również próba wyeliminowania jej w trybie nadzwyczajnym (decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak [...]). Tym samym nie można podzielić zarzutu strony, o naruszeniu przez organ w zaskarżonej decyzji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jak zaznaczył to już sąd w motywach wyroku z dnia 5 kwietnia 2005 r. za bezprzedmiotową polemikę uznać należy argumenty zawarte również w przedmiotowej skardze, a dotyczące obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] Nie budzi wątpliwości w przedmiotowej sprawie, że obowiązki nałożone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] Nr [...] nie zostały przez stronę wykonane, co potwierdza również treść skargi. Nie została również wykonana rozbiórka obiektu, choć strona skarżąca zawiadamiała organ o rozpoczęciu z dniem 28 września 2004 r. robót budowlanych, polegających na rozbiórce stacji bazowej telefonii komórkowej, na podstawie decyzji PINB w Z. z dnia [...] Nr [...] o nakazie rozbiórki ( pismo pełnomocnika inwestora z dnia 27 września 2004 r. – w aktach administracyjnych ). O zastosowaniu sankcji jaką jest rozbiórka, w przypadku nie wykonania nałożonych obowiązków, znajdujących podstawę w funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji, decyduje organ w oparciu o konkretny przepis prawa, w tym przypadku jest to przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, niezależnie od subiektywnego przekonania skarżącego o niesłuszności lub nieracjonalności decyzji rozbiórkowej. Przesłanką zastosowania cytowanego przepisu jest nie wykonanie przez zobowiązanego nałożonych obowiązków, a ta okoliczność w przedmiotowej sprawie wątpliwości nie budzi. Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przepisu art. 31 ust.3 w związku z art. 64 ust 3 Konstytucji RP poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności. O niezasadności zarzutu naruszenia prawa własności w przypadku zastosowania sankcji rozbiórki (w przypadku art. 48 Prawa budowlanego) wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny ( por. P.2/98; OTK 1999, Nr 1, poz. 2 ). Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej, iż w wymienionym wyroku znajduje oparcie teza o naruszeniu w przedmiotowej sprawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należało, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Tym samym na podstawie art. 151 p.p.s.a. , należało orzec jak w sentencji wyroku.