II SA/Łd 1008/02

Dnia 19 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi M.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak:[...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] (znak [...] ); 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. R. kwotę 10,00 (dzie- sięć) złotych z tytułu zwrotu wpisu od skargi; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. R., od decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. S. pozwolenia na nadbudowę budynku gospodarczego o powierzchni użytkowej 77,41 metry kwadratowe, kubaturze 260,00 metrów 3 oraz zamurowanie uskoku w ścianie na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w Ł. przy ul. A, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] udzielił W. S. pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego i zamurowanie uskoku w ścianie według załączonego projektu. W dniu [...] M. R. wniosła w ustawowym terminie odwołanie, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołująca się zakwestionowała powyższą decyzję uważając, iż nie zostały spełnione warunki zawarte w art. 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jest, brak zgody odwołującej się na wykonanie nadbudowy w granicy nieruchomości. Ponadto M. R. podniosła kwestię stanu technicznego istniejących obiektów na nieruchomości inwestora. Organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia sprawy stwierdził, iż w dniu [...] W. S. złożył do Starostwa Powiatowego w Ł. wniosek o wydanie pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego o poddasze użytkowe (strych) na istniejącym budynku gospodarczym oraz zamurowanie uskoku w ścianie tego budynku. W toku wszczętego postępowania administracyjnego M. R. złożyła do organu I instancji zastrzeżenie odnośnie wykonania nadbudowy budynku gospodarczego z uwagi na niezachowanie właściwych odległości projektowanej nadbudowy od jej nieruchomości oraz informację, iż nie wyraża zgody na przedmiotową inwestycję. W dniu [...] Starosta [...] wydał decyzję Nr [...] zatwierdzającą projekt nadbudowy budynku gospodarczego i zamurowania uskoku w ścianie i udzielającą pozwolenia na budowę W. S.. W uzasadnieniu tejże decyzji organ uznał, iż projektowana inwestycja nie spowoduje utrudnienia w zabudowie sąsiedniej nieruchomości. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, iż zarzut tyczący niespełnienia warunków zawartych w art.12 ust.4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym zamierzeniu inwestycyjnym nie znajduje uzasadnienia, bowiem zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 roku sygn. akt P 11/2000 przepis art. 12 ust. 6 rozporządzenia stanowi, iż: "Dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem par. 270 ust. 2 bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt. 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową z istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej". Nadbudowa budynku została zaprojektowana na istniejącym budynku gospodarczym. Jak wynika z inwentaryzacji tegoż budynku jego stan techniczny jest dobry, pozwalający na nadbudowę poddasza użytkowego, wymianę konstrukcji dachu i pokrycia dachowego. Organ poinformował M. R., że kwestia dotycząca stanu technicznego obiektów na nieruchomości inwestora należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, do których odwołująca się może wystąpić ze stosownym wnioskiem. Organ skonstatował, iż projektowana nadbudowa o łącznej wysokości budynku 5,75 m znajduje się w odległości 16 m od budynku mieszkalnego odwołującej się. W tej sytuacji nie będzie żadnych utrudnień w dopływie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (art. 5 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane). Ponadto stosownie do par. 270 ust. l powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, projekt budowlany budynku gospodarczego przewiduje ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki odwołującej się. W dniu 5 lipca 2002 roku skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wywiodła M. R. podnosząc, iż W. S. otrzymał pozwolenie na budowę niezgodnie z art.124 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 roku. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Skarżąca podniosła, iż budowa budynku o wysokości 5,8 metra przy obecnej wysokości 3,0 metry jest nową budową i należy zachować odległość minimum 3,0 metry od granicy działki. W ocenie skarżącej zachodzi pytanie, w jakim celu była informowana o zamiarze rozpoczęcia przedmiotowej inwestycji, skoro nie ma wpływu na to co się dzieje w granicy jej działki. Ostatecznie podniosła, iż uważa, że może mieć wpływ na to, że w granicy od strony ulicy będzie stała ściana o wysokości prawie 6,0 metrów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizując postępowanie organów administracji w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż nie jest ono wolne od naruszeń prawa materialnego, wobec czego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Stosownie do uregulowań ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.), poza wyjątkami określonymi precyzyjnie w tejże ustawie, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 przywołanej powyżej ustawy). Do wniosku o pozwolenie na budowę, który inicjuje postępowanie, inwestor zobowiązany jest dołączyć: 1) projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi, 2) dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 33 ust. 2 przywołanej powyżej ustawy). Powyżej wymienione elementy są składnikami koniecznymi wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Inne elementy mają charakter fakultatywny i zależą od rodzaju terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, albo od rodzaju i zakresu inwestycji (art. 33 ust. 2 pkt 4 i ust 3 omawianej ustawy). Po przeanalizowaniu składników wniosku inicjującego niniejsze postępowanie należy stwierdzić, iż inwestor nie przedłożył organowi architektoniczno – budowlanemu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo iż decyzja taka wymagana była w oparciu o przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzji tej w szczególności nie może zastąpić wyrys z miejscowego planu zagospodarowania. Dokument taki znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, lecz jest to wyłącznie część (obok wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) materiału źródłowego niezbędnego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści przepisu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), który obowiązywał w czasie ferowania decyzji przez organy administracji w niniejszej sprawie, każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie wymagały ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a także roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę (art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym). Mając na uwadze, iż przedmiotowa inwestycja polega na nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego zastosowanie w sprawie znajduje ust 1 art. 39 przywołanej powyżej ustawy, a tym samym konieczne jest dla możliwości uzyskania pozwolenia na budowę przedłożenie organowi architektoniczno – budowlanemu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Konkludując wypada stwierdzić, iż organ dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia dyspozycji przepisu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, co uniemożliwia pozostawienie zaskarżanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w obrocie prawnym. Postępowanie zakończone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest w istocie pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. W szczególności uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunkuje możliwość uzyskania następnie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999 roku w sprawie IV SA 279/99, opublikowany w LEX Nr 47832). W niniejszej sprawie organ naruszył także przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.), bowiem przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę organ architektoniczno – budowlany winien sprawdzić między innymi zgodność projektu zagospodarowania działki z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto obowiązkiem organu było sprawdzenie kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Istotne jest również to, iż projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie (art. 34 ust. 1 ustawy 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Na organie spoczywał zatem obowiązek sprawdzenia owej zgodności. Z powyższych obowiązków organ nie wywiązał się należycie i wydał zaskarżoną decyzję pomimo oczywistych braków wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Musi to skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Brak w procesie inwestycyjnym koniecznego elementu, jakim jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza o potrzebie powrotu niniejszego postępowania do pierwszego etapu, jakim jest uzyskanie owej decyzji. Jednocześnie sprawia to, iż zbędne (przedwczesne) jest komentowanie przez sąd zarzutów skargi odnoszących się do warunków technicznych, jakim powinna odpowiadać przedmiotowa inwestycja. Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzje te nie podlegają wykonalności (art. 152 p.s.a.).