II SA/Łd 1009/10

Dnia 24 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. J. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o potwierdzeniu okresów i tytułów działalności kombatanckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 3 przyznał J. J. uprawnienia kombatanckie za działalność w Batalionach Chłopskich, w okresie od lipca 1944 roku do stycznia 1945 roku. Kolejną decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. b), w związku z art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 roku, Nr 42, poz. 371 ze zm.) stwierdził nieważność w/w decyzji własnej z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ przypomniał, że decyzją z [...] potwierdzono uprawnienia kombatanckie nadane J. J. przez Zarząd Wojewódzki Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w S. za działalność kombatancką w okresie od lipca 1944 roku do stycznia 1945 roku w Batalionach Chłopskich. Po ponownej analizie materiału dowodowego organ stwierdził, że uprawnienia kombatanckie zostały przyznane J. J. decyzją ZW ZBoWiD w S., z dnia [...]. Zdaniem organu do wskazanych uprawnień kombatanckich, nadanych stronie przez ZBoWiD zastosowanie miała negatywna przesłanka zawarta w art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. b), w związku z art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach (...), w ich ówczesnym brzmieniu. Potwierdza to punkt 17 deklaracji członkowskiej ZBoWiD J. J. oraz jego życiorys sporządzony w dniu 3 sierpnia 1976 roku. W opinii organu z owych dokumentów bezspornie wynika, że strona na posterunku MO w O. w 1947 roku podpisała deklarację o współpracy z MO, a nadto brała udział w likwidacji bandy zbrojnej "Murat". J. J. podał ponadto w deklaracji członkowskiej, że wstąpił do wywiadu MO. Kończąc organ wyjaśnił, że "Murat" to pseudonim dowódcy oddziału Konspiracyjnego Wojska Polskiego Jana Małolepszego, zaś oddział ten w latach 1946-1948 działał na terenie województwa [...]. Pomimo powyższego, decyzją z dnia [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych potwierdził J. J. uprawnienia kombatanckie przyznane przez ZBoWiD, choć decyzja ta rażąco narusza prawo. J. J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że z pisma Komendy Miejskiej MO Archiwum w Ł. z dnia 24 lipca 1971 roku wynika, że nie był pracownikiem ani współpracownikiem MO. Dalej odwołujący sie wskazał, iż komitet partyjny, którego formalnością było uzgadnianie życiorysu składanego do ZBoWiD-u odmówił uzgodnienia życiorysu odwołującego się, ponieważ nie było w nim wzmianki "o działalności z władzą ludową". Zatem w opinii J. J. "wzmianki o działalności z milicją są zmyślone i nie polegają na prawdzie". Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 6 i art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach (...) utrzymał w mocy w/w decyzję własną z dnia [...], Nr [...]. Organ, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania wskazał, że rozstrzygnięcie z dnia [...], potwierdzające uprawnienia kombatanckie, wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa i w rezultacie konieczne było stwierdzenie jego nieważności. Uzasadniając powyższe orzeczenie organ wyjaśnił, iż wydając decyzję z dnia [...] uwzględnił wyłącznie treść art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, zaś pominął przepis art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy. W rezultacie w/w rozstrzygnięcie wydane dnia [...], w ocenie organu, uznać należało za obarczone wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem uprawnienia kombatanckie przyznano osobie, która nie mogła ich uzyskać z przyczyn określonych w art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy. Na powyższą decyzję skargę do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. J. Skarżący podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej ale również decyzji ją poprzedzającej. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 K.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczone jest jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. (vide: B. Adamiak i J. Borkowski; glosa do wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 1990 roku w sprawie sygn. akt IV SA 543/90; OSP 1992/5/120). Na powyższy charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zwracał uwagę organ administracji i rozważania w tym zakresie zasługują na aprobatę. Jedną z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa. Przesłanka ta wymaga przybliżenia, bowiem w oparciu o nią organ wydał swe rozstrzygnięcie kwestionowane w niniejszej sprawie. Powołując się na ugruntowane zapatrywanie nauki prawa należy wskazać, iż naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. A więc wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że "czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2005 r., s. 730). W analizie pojęcia "rażące naruszenie prawa" nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., w sprawie sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16.). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (vide: wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., w sprawie sygn. akt III ARN 22/95). Nie budzi zatem wątpliwości, iż przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowane prawo ale o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji rozstrzygnięcia z obrotu prawnego z racji istnienia w nim wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest więc wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. (vide: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., w sprawach sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92; ONSA 1993 r. nr 1, poz. 23). Mając na uwadze konieczność sprostania powyższemu obowiązkowi wskazać wypada, iż organ administracji wydający rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji nie wykazał w należyty sposób, iż dostrzeżone naruszenie prawa ma cechy rażącego, a w konsekwencji warunkującego stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji potwierdzającej uprawnienia kombatanckie skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, iż w omawianym przypadku decyzja przyznająca uprawnienia kombatanckie wydana została z rażącym naruszeniem art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 21 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 roku, Nr 42, poz. 371 ze zm.), jako że pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które uchybiły godności obywatela polskiego, donosząc władzom komunistycznym o żołnierzach podziemia, legionistach, organizacjach podziemnych, partyzanckich i tych wszystkich, których obejmują art. 2 i 4 cyt. ustawy. Okoliczności warunkujące zaistnienie wskazanej negatywnej przesłanki przyznania uprawnień kombatanckich organ wywiódł z informacji zawartych w deklaracji członkowskiej oraz życiorysie skarżącego. Niemniej jednak, z nadesłanych na żądanie organu pism Instytutu Pamięci Narodowej, Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. nie wynika, aby skarżący był zatrudniony w MO, czy też współpracował z MO po zakończeniu II wojny światowej. Brak jest również jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego fakt udziału J. J. w działaniach operacyjnych i śledczych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczpospolitej Polskiej, w tym oddziału zbrojnego Jana Małolepszego o pseudonimie "Murat". W piśmie z dnia 17.03.1999 r. oraz w kolejnych pismach kierowanych do organu w toku toczącego się postępowania administracyjnego skarżący wyjaśnił, że nigdy nie pracował w MO, ani też nie współpracował z organami MO oraz przestawił przyczyny zawarcia w złożonych w 1976 r. deklaracji i życiorysie informacji, na których oparł się organ wszczynając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] o potwierdzeniu okresów z tytułu działalności kombatanckiej. Wskazał, że informacje te nie są prawdziwe i złożone zostały wyłącznie na użytek uzyskania uprawnień kombatanckich w latach 70-ych ubiegłego wieku, co umożliwiało mu otrzymanie wyższego stanowiska w pracy. Wyjaśnienia te zdają się korespondować ze znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniem byłego komendanta organizacji "Służba Polsce" ppor. J. T., z którego wynika, że skarżący pracował jako starszy junak m. innymi przy budowie mostu w Konopnicy i został zatrzymany w lesie przez członków oddziału "Murata", kiedy powracał po pracy do domu. Z pisemnych oświadczeń pozostałych świadków nie wynika również, jakoby skarżący kiedykolwiek współpracował z MO, czy też brał udział w likwidacji tego oddziału. Nie można zatem wykluczyć, co sugeruje skarżący, iż jego kontakt z oddziałem "Murata" miał charakter incydentalny i całkowicie przypadkowy. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, organ uchybił obowiązkowi wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zatem naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 77 i 80 K.p.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w Rozdziale 4, Działu II określają zasady postępowania dowodowego, w tym możliwość przesłuchania strony celem wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy (art. 86 K.p.a.). Organ winien zatem możliwość tę rozważyć, zaś ocena oświadczeń skarżącego złożonych w 1976 r. w toku postępowania o przyznanie uprawnień kombatanckich winna być dokonana w kontekście wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym zeznań świadków oraz znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. Brak dogłębnej analizy okoliczności sprawy i dokonania szczegółowych ustaleń w tym zakresie narusza również art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 1 a i b p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą uznając, iż naruszają one przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja ta nie podlega wykonalności (art. 152 p.p.s.a.) m.o.