II SA/Łd 101/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. T. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak: [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr 1 i 2 i częściach wspólnych budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na posesji przy ul. A 20a. Podstawą wskazanego rozstrzygnięcia, był według organu fakt, iż jeden ze współwłaścicieli w/w nieruchomości, a jednocześnie inwestor - J. P. nie żyje i zachodzi konieczność ustalenia następców prawnych. Dla przedmiotowego postępowania istotny jest również wynik sprawy dotyczącej omawianej posesji, która toczy się od 2002 r. przed Sądem Rejonowym Ł. z wniosku J. T. w sprawie zniesienia współwłasności - rozstrzygnięcia dotyczącego części wspólnych sygn. akt [...]. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie J. T. podniosła, iż od 2002 r. domagała się od organu I instancji wykonania inwentaryzacji robót budowlanych w częściach wspólnych, natomiast nigdy nie występowała o inwentaryzację w lokalach mieszkalnych, stanowiących odrębną własność. Zażądała wykonania: decyzji PINB nr [...] z dnia [...], utrzymanej w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], decyzji PINB nr [...] z dnia [...] Jej zdaniem, organ I instancji winien jak najszybciej wydać rozstrzygnięcie w sprawie dachu i kominów, gdyż obecny ich stan grozi zawaleniem i pożarem oraz zagraża zdrowiu. Podsumowując oświadczyła, iż zawieszenie postępowania uważa za bezzasadne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak: [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr 1 i 2 oraz częściach wspólnych budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. A 20a w Ł.. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa podkreślił, iż podmiotami postępowania, mającego na celu wyjaśnienie, kto, kiedy i jakiego rodzaju roboty budowlane samowolnie wykonał są przede wszystkim inwestorzy. Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest więc rozstrzygnięcie dotyczące rzeczy wspólnej. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa materialnego, z którego wynikałaby zależność prowadzenia postępowania dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych od rozstrzygnięcia w/w kwestii przez sąd powszechny. Jeśli zaś chodzi o argumenty podniesione z zażaleniu, organ II instancji uznał je za bezzasadne, albowiem nie dotyczą przedmiotowego postępowania. W skardze na powyższe postanowienie, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, J. T. wniosła o jego uchylenie. Jej zdaniem, w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., albowiem organ administracyjny nie pojął żadnych czynności zmierzających do ustalenia spadkobierców J. P.. Natomiast brak następców prawnych inwestorki, podobnie jak i brak rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy Ł. sprawy dotyczącej zniesienia współwłasności, stanowi obligatoryjną podstawę zawieszenia postępowania. Odpowiadając na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga winna być uwzględniona. Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego prozstrzygnięcia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Winien więc dokonać oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała go strona skarżąca. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji, sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organ z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkować winno uchyleniem zapadłych w sprawie rozstrzygnięć zarówno I jak i II instancji. Zaskarżonym postanowieniem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie zawieszenia postępowania. Wskazana podstawa prawna niewątpliwie dawała organowi odwoławczemu prawo do uchylenia postanowienia organu I instancji, w żadnym jednak razie nie upoważniała do umorzenia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, dobitnie wyrażony w wyroku z dnia 18 czerwca 1996r. I SA/674/95 ONSA 1997/2/94, który sąd orzekający w pełni przyjmuje i akceptuje, iż organ rozpatrujący sprawę na skutek zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania nie może na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. swym postanowieniem o uchyleniu postanowienia organu I instancji jednocześnie umorzyć postępowania I instancji na zasadzie art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu tegoż orzeczenia stwierdzono jednoznacznie, że "(...)orzekając w kwestii nieprawidłowości zawieszenia postępowania, organ nie był uprawniony do orzekania o umorzeniu postępowania administracyjnego. Fakt, że art. 144 k.p.a. przewiduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań, nie oznacza, że przepisy te można stosować wprost i bez ograniczeń. Z instytucji umorzenia postępowania organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) organ wyższego stopnia może skorzystać w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji, tylko bowiem decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Oznacza to, że tylko decyzją można umorzyć postępowanie i tak brzmi przepis art. 105 § 1 k.p.a., do którego art. 144 nie ma zastosowania." Podkreślić dodatkowo również należy, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może mieć w tym przypadku odpowiedniego zastosowania, jako że nie występuje w przedmiotowej sprawie (dotyczącej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych) odrębne postępowanie "w przedmiocie zawieszenia postępowania" ( por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1993r. SA/Wr 1744/92 OSP 1995/1/21, wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1995r. SA/Wr 96/95 OSP 1997/11/201, wyrok NSA z dnia 22 października 1998r. I SA 421/98 Lex nr 44546, wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2002r. IV SA 1439/99 Lex nr 80588 ). Zgodzić należy się jednak z poglądem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wbrew stanowisku skarżącej prezentowanemu w skardze, iż postępowanie dotyczące zniesienia współwłasności nieruchomości położonej przy ul. A 20 a nie jest zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie (art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.) Rozstrzygnięcie przez sąd powszechny kwestii dotyczącej zniesienia współwłasności pozostaje bez wpływu na tok postępowania i możliwość wydania decyzji w sprawie o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie bez wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Musi wiec istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym ( vide: wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r., I SA 2314/00, Lex nr 55746 ). Jeżeli taki związek w sprawie nie zachodzi, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest dopuszczalne, co też organ II instancji słusznie podniósł. Nie można jednak odmówić słuszności zarzutom skargi, dotyczącym naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ administracyjny żadnych czynności zmierzających do ustalenia spadkobierców J. P. w sytuacji gdy brak następców prawnych inwestorki stanowi obligatoryjną podstawę zawieszenia postępowania. Zauważyć należy, że organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu kwestie tę całkowicie pominął. W przedmiotowej sprawie fakt śmierci współwłaścicielki nieruchomości i jednocześnie inwestorki części robót objętych przedmiotowym postępowaniem zdaje się nie budzić wątpliwości, bowiem potwierdzają go w swoich pismach zarówno skarżąca jak i uczestnik postępowania T. P.. Brak jest jednak w aktach sprawy informacji, kiedy zdarzenie to miało miejsce. Organ nie podjął bowiem żadnych działań, jak wynika to z akt administracyjnych, zmierzających do ustalenia nie tylko tego faktu, ale i kręgu ewentualnych spadkobierców, a także ustalenia czy wezwanie tychże spadkobierców do udziału w sprawie nie jest możliwe. Tymczasem z treści przepisu art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika w sposób jednoznaczny, że organ obligatoryjnie zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w toku postępowania nie jest możliwe. Tym samym tylko wówczas nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania jeżeli ustalenie i wezwanie spadkobierców do udziału w sprawie jest możliwe ( vide: wyrok NSA z dnia 28 marca 2002 r., IV SA 1456/00, Lex nr 80657; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2000 r., I SA 972/99, Lex nr 55748 ). W przedmiotowej sprawie, przed podjęciem postanowienia o zawieszeniu postępowania wobec śmierci strony organ nie wyjaśnił, czy wezwanie spadkobierców do udziału w sprawie jest możliwe. Brak jest w aktach sprawy dokumentów mogących wskazywać, iż organ podjął jakiekolwiek działania w tym kierunku. Tak więc uznać należy, iż wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ I instancji było okolicznościach przedmiotowej sprawy przedwczesne. Rozstrzygając ponownie sprawę, organ winien w myśl przedstawionych wskazówek ocenić, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a w szczególności ustalić kiedy strona zmarła i czy wezwanie jej spadkobierców do udziału w sprawie nie jest możliwe. Te podstawowe ustalenia umożliwią podjecie organowi właściwych działań. Wskazane wyżej uchybienia obligowały sąd do uchylenia rozstrzygnięć obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.