II SA/Łd 101/07

Dnia 17 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 roku sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy: uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...], Nr [...]. Decyzją z dnia [...] o znaku [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działając z upoważnienia Wójta Gminy G., na podstawie art. 104 kpa oraz art. 40 pkt 2 i 3 w związku z art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 18 września 2006 roku, odmówił S. G. przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych. W uzasadnieniu wskazano, iż S. G. nie zgłosił u sołtysa wsi ani w Urzędzie Gminy G. szkody związanej z wystąpieniem suszy, zatem straty w gospodarstwie rolnym nie zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę. Nie został zatem spełniony warunek, o którym mowa w przepisie § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Odwołując się od powyższej decyzji, S. G. podniósł, iż nie został poinformowany o obowiązku dokonania oszacowania strat. Strona wskazała także wielkość poniesionych szkód w uprawach rolnych na terenie swojego gospodarstwa rolnego. W piśmie z dnia 14 grudnia 2006 roku S. G. wyjaśnił, iż nie zgłaszał strat spowodowanych suszą do Gminy G., gdyż nie wiedział o takiej konieczności. Nigdy wcześniej nie otrzymywał bowiem odszkodowania za poniesione straty, mimo że w jego gospodarstwie rolnym słońce wielokrotnie czyniło szkody. Decyzją z dnia [...] o znaku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał w motywach orzeczenia, iż stosownie do treści § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, a w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę w określonym trybie wynoszą średnio powyżej 30%. Kolegium stwierdziło, iż brak oszacowania szkód w gospodarstwie rolnym strony powoduje, iż nie został spełniony warunek § 2 pkt 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy zaznaczył, iż ośrodki pomocy społecznej nie uczestniczyły w postępowaniu dotyczącym szacowania strat w gospodarstwach rolnych. Stosownie do § 6 ust. 3 rozporządzenia wojewodowie mieli obowiązek przekazania w terminie do 15 września 2006 roku właściwym wójtom protokoły szacowania szkód sporządzone przez komisje. Protokoły te stanowią dowód w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego w związku ze suszą. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. G. przedstawił swój życiorys i ponownie podkreślił, iż nie został poinformowany, iż należą mu się pieniądze tak jak i innym rolnikom. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając kontrolę, Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie, niż ten, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podstawę prawną rozstrzygnięć stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U.Nr 155, poz. 1109) wydane na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U.Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Stosownie bowiem do art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków realizacji programu pomocy z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. I tak, zgodnie z przepisem § 2 w/w rozporządzenia Rady Ministrów, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U.Nr 16, poz. 82 z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30%. Jak wynika z brzmienia przepisów § 2 rozporządzenia, aby skorzystać z programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy spełnione muszą być łącznie obie z wymienionych przesłanek, tj. niespełnienie choćby jednej z przesłanek wyłącza możliwość przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy. W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy przyznania zasiłku celowego na łagodzenie skutków suszy był fakt, iż w gospodarstwie rolnym należącym do S. G. nie zostały oszacowane straty spowodowane suszą i nie został sporządzony protokół szacowania strat przez właściwą komisję na skutek czego nie została ustalona średnia wysokość szkód. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że organy administracji publicznej zarzuciły skarżącemu, że nie wystąpił on z wnioskiem o szacowanie szkód w swoim gospodarstwie rolnym przez co niemożliwe stało się sporządzenie protokołu przez właściwą komisję, ustalenie średniej wartości szkód i przyznanie zasiłku celowego. Z treści uzasadnienia nie wynika jednakże w żaden sposób, z jakiego przepisu prawa taki obowiązek zgłoszenia strat spowodowanych suszą, ciążący zdaniem organu na rolniku należy wyprowadzić. Tymczasem, w ocenie Sądu, jedynie w sytuacji, gdy przepis prawa nakłada na określony podmiot obowiązek działania bądź współdziałania, z zaniechania można wywodzić negatywne dla tego podmiotu skutki prawne. Brak natomiast w motywach rozstrzygnięcia wskazania takich przepisów prawnych stanowi niewątpliwie uchybienie art. 107 § 3 kpa, a także art. 8 kpa. Ponadto, stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy wniosek o udzielenie pomocy składa się w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc z tytułu łagodzenia skutków suszy. Postępowanie w przedmiocie przyznania pomocy prowadzi natomiast, zgodnie z przepisem ust. 2 § 4 rozporządzenia, kierownik ośrodka pomocy społecznej, który ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Z powyższych przepisów, na które powołują się organy administracji publicznej wynika co prawda, iż kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala wysokość szkód na podstawie protokołu, jednak należy zauważyć, iż przepisy rozporządzenia nie wyłączają wprost prawa do otrzymania pomocy w przypadku niesporządzenia protokołu strat. Nie ulega wątpliwości, że przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy nakazują kierownikowi ośrodka pomocy społecznej ustalanie średniej wysokości szkód w uprawach rolnych w oparciu o protokół szacowania szkód. Zdaniem Sądu, brak oszacowania strat spowodowanych suszą w uprawach na gruntach S. G. nie skutkuje brakiem prawnych możliwości zrekompensowania szkód, lecz obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne do zgromadzenia dowodów, które dadzą podstawę do wyczerpującej oceny faktycznych strat poniesionych przez rolnika. Organy administracji mają bowiem obowiązek stosowania przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 77 kpa. W świetle tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji publicznej I, jak i II instancji naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa, a także art. 107 § 3 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyjaśni, na jakiej podstawie skarżący miał obowiązek zgłoszenia wystąpienia szkód w uprawach rolnych i czy to zaniechanie leżące po stronie skarżącego spowodowało brak przeprowadzenia szacowania szkód. Gdyby jednak nie można było stronie przypisać zaniedbania w tym zakresie, a brak protokołu był wynikiem zaniechania po stronie podmiotów publicznoprawnych, należy przyjąć, iż strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji niewątpliwego zaniechania, jakie miało miejsce po stronie organów administracji publicznej, tj. nieoszacowania strat w gospodarstwie rolnym. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.