II SA/Łd 101/10

Dnia 23 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi K. Ł. i W. Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku polegającego na rozbiórce - oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) odrzucił, jako nieuzasadnione, zarzuty K. i W. Ł. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rozbiórki w całości wiatrołapu dobudowanego do lecznicy weterynaryjnej w K. przy ul. A. 2. W jego uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że w dniu 22 maja 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną K. i W. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 944/07 w sprawie ze skargi K. i W. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], którą to decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] nakazującą rozbiórkę wiatrołapu dobudowanego do lecznicy weterynaryjnej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że zobowiązani nie wykonali obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji organu l instancji, PINB upomnieniem z dnia 8 czerwca 2009 r. wezwał inwestorów do bezzwłocznej rozbiórki wiatrołapu i uprzedził, że wobec niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W dniu 5 sierpnia 2009 r. pracownicy organu I instancji, wykonując czynności inspekcyjno-kontrolne na terenie miasta K., stwierdzili, że inwestorzy przystąpili do rozbiórki wiatrołapu, jednak nie został on całkowicie rozebrany. W dniu 18 sierpnia 2009 r. K. i W. Ł. poinformowali PINB o wykonaniu w dniu 1 sierpnia 2009 r. rozbiórki wiatrołapu. W dniu 19 sierpnia 2009 r. pracownicy organu I instancji stwierdzili, że wiatrołap nie został rozebrany w całości, tak jak określała to decyzja organu nadzoru budowlanego l instancji. Wobec powyższego w dniu 14 września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wystawił dwa tytuły wykonawcze o numerach 1/2009 i 2/2009, które skutecznie doręczono zobowiązanym. W dniu 29 września 2009 r. inwestorzy zgłosili zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, powołując się na art. 33 pkt. 1 w/w ustawy, tj. wykonanie obowiązku poprzez rozbiórkę wiatrołapu. Jednocześnie zaznaczyli, że rozebrali wszystko to, co stanowiło wynik robót wykraczających ponad zgłoszenie dokonane w Wydziale Architektury. W dniu 7 października 2009 r. pracownicy organu I instancji po raz kolejny sprawdzili, czy inwestorzy wykonali obowiązek wynikający z decyzji PINB z dnia [...] r., w celu merytorycznego ustosunkowania się do zgłoszonych zarzutów i stwierdzili, że objęty postępowaniem wiatrołap nie został rozebrany w całości. Rozebrano wyłącznie nadproże nad drzwiami wejściowymi do wiatrołapu i narożnik między ścianą południowo-wschodnią do wysokości, na której znajdował się otwór okienny oraz zdemontowano trzy górne warstwy "bloczków" z betonu komórkowego w ścianie północnej. Obecnie wysokości ścian, które pozostały, przedstawiają się następująco: ściana północna - 7 warstw z bloczków betonu komórkowego, tj. ok. 175cm, ściana wschodnia - 5 warstw z bloczków betonu komórkowego, tj. ok. 125cm oraz część ściany południowej, przylegająca bezpośrednio do lecznicy, zbudowana z 8,5 warstw z bloczków betonu komórkowego, tj.ok.210cm. Zdaniem PINB obowiązek zostanie wykonany wówczas, gdy zobowiązani rozbiorą w całości ściany wiatrołapu postawione na schodach do lecznicy weterynaryjnej. Dodatkowo organ stwierdził, że zgłoszenie dokonane w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w K., swoim zakresem obejmowało: ocieplenie ściany frontowej, wymianę stolarki okiennej z okien drewnianych na okna z PCV oraz wymianę drzwi wejściowych i wykonanie nad nimi zadaszenia chroniącego je przed opadami. Zatem, zgłoszenie nie obejmowało zabudowy schodów. Dodał przy tym, że sprawa dotycząca budowy wiatrołapu została zakończona decyzją ostateczną, która nakazuje inwestorom rozbiórkę w całości wiatrołapu dobudowanego do lecznicy weterynaryjnej, a nie wykonanie robót budowlanych określonych w zgłoszeniu dokonanym w Starostwie Powiatowym w K. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organ stwierdził, że zarzuty zobowiązanych są nie zasługują na uwzględnienie, co uzasadniało ich odrzucenie. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. i W. Ł. zarzucili naruszenie przepisów art. 33 ust. 1, art. 59 § 1 pkt 1, art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz wnieśli o jego uchylenie. Podnieśli, że wykonali nałożony decyzją PINB obowiązek rozbiórki wiatrołapu. Podkreślili przy tym, iż zgłoszenie w Wydziale Architektury obejmowało dodatkowo budowę ogrodzenia od strony ulicy i z tego też powodu rozebrali wszystko to, co wykraczało ponad dokonane zgłoszenie. Ich zdaniem, nakazywanie dalszej rozbiórki i prowadzenie egzekucji w zakresie robót budowlanych objętych zgłoszeniem, jest bezprawne. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 i art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) uchylił w całości zaskarżone postanowienie i oddalił zarzuty K. i W. Ł. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ przedstawił stan faktyczny sprawy i w oparciu o załączoną do akt dokumentację stwierdził, że obowiązek polegający na rozbiórce wszystkich elementów wiatrołapu nie został wykonany. Fakt ten nie jest również kwestionowany przez zobowiązanych, którzy podważają natomiast zakres egzekwowanego obowiązku, podnosząc, że wynikający z decyzji z dnia [...] r. PINB w K. obowiązek rozbiórki wiatrołapu nie dotyczył elementów objętych zgłoszeniem zamiaru wykonania zadaszenia i aktualnie stanowi część ogrodzenia nieruchomości. Zdaniem organu II instancji, obowiązek rozbiórki dotyczył całego wiatrołapu, nie zaś tylko tej jego części, która nie była objęta przywoływanym przez skarżących zgłoszeniem w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Przedmiot i zakres obowiązku nie budzi wątpliwości i dotyczy wszystkich elementów konstrukcyjnych wiatrołapu, które są łatwe do zidentyfikowania z uwagi na zastosowane materiały budowlane. Tym samym podnoszone przez zobowiązanych okoliczności dotyczące "ogrodzenia działki", "zadaszenia", podobnie, jak fakt niezakończenia inwestycji, nie mają wpływu na wykonalność obowiązku. Powołując się następnie na treść art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji WINB stwierdził, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności wyczerpująco ujęte w tym przepisie, co oznacza, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozpoznania zarzutów, wskazujących na inne przesłanki. Jednocześnie zauważył, iż wedle art. 59 § 1 ustawy postępowanie egzekucyjne umarza się wówczas, gdy obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania, albo nie jest on już wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek w ogóle nie istniał. Wykonanie obowiązku w części, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego i uznania obowiązku za wykonany. W ocenie WINB organ I instancji prawidłowo nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu i umorzenia postępowania egzekucyjnego, z uwagi na brak ziszczenia się przesłanek określonych w art. 33 ustawy. Mając jednakże na względzie fakt, że odrzucenie zarzutów, jako rozstrzygnięcie formalne, może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji braków formalnych lub braku dopuszczalności wniesienia tego środka, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie i postanowić o oddaleniu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Oddalenie jest bowiem formą merytorycznego rozstrzygnięcia żądania strony, w sytuacji kiedy dany środek prawny (w niniejszej sytuacji - zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego) jest dopuszczalny, spełnia wymogi formalne, ale nie znajduje uzasadnienia. Na marginesie wskazał, że w przypadku uznania zarzutów za nieuzasadnione, zbędne jest wydawanie postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. i W. Ł. zarzucili naruszenie art. 7 § 3, art. 29 § 1, art. 33 ust. 1, art. 59 § 1 pkt 1, art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 124 k.p.a. i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, cofnięcie tytułów wykonawczych z dnia 14 września 2009 r. nr 1/2009 i 2/2009, umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu powtórzyli w istocie zarzuty z zażalenia na postanowienie organu I instancji. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. stawili się skarżący, którzy poparli skargę i oświadczyli, że elementy, które pozostały i są widoczne na zdjęciu wykonanym w trakcie wizji, są elementami ogrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prawidłowo uchylił w całości postanowienie organu I instancji o odrzuceniu zarzutów skarżących i oddalił zarzuty K. i W. Ł. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, argumentując, że obowiązek rozbiórki wiatrołapu określony ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nie został w całości wykonany. Aby odpowiedzieć na tak postawione pytanie trzeba w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. W myśl art. 29 § 1 w/w ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przywołany wyżej przepis art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera enumeratywny katalog okoliczności, które mogą stanowić podstawę zarzutu w toku postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że strony nie mogą opierać zarzutów na innych podstawach, aniżeli w nim wymienione. Przede wszystkim zaś podstawą zarzutów nie mogą być okoliczności dotyczące postępowania administracyjnego, zakończonego prawomocną decyzją administracyjną, która stanowiła podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Celem postępowania egzekucyjnego - na co wielokrotnie zwracano uwagę w judykaturze sądowej - jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze) podlega przymusowemu wykonaniu. Kontrola zgodności z prawem czynności oraz aktów administracyjnych, podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, nie może zatem sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, a których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 2081/97- Lex nr 43846). W rozpoznawanej sprawie skarżący K. i W. Ł., powołując się na regulację art. 33 pkt 1 w/w ustawy, twierdzili, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a więc w dniu 1 sierpnia 2009 r. wykonali obowiązek wynikający z tytułów wykonawczych z dnia 14 września 2009 r. nr 1/2009 i nr 2 /2009, polegający na rozbiórce wiatrołapu i zażądali umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał skarżącym rozbiórkę w całości wiatrołapu, dobudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę do lecznicy weterynaryjnej przy ul. A. 2 w K. na działce nr ewid. 164/7. Przedmiotowa decyzja na skutek odwołania K. i W. Ł. była przedmiotem kontroli przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. utrzymał ją w mocy. O legalności rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji wypowiedział się następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. w wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 944/07, oddalając skargę K. i W. Ł. Co istotne, także Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził jakichkolwiek podstaw prawnych do usunięcia z obrotu prawnego wyroku Sądu I instancji i wyrokiem z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 802/08 oddalił kasację skarżących. W tym stanie rzeczy, nie budzi - w ocenie Sądu - wątpliwości fakt, że decyzja PINB z dnia [...] r., wobec uzyskania przymiotu ostateczności, prawidłowo stanowiła podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego i wystawienia tytułów wykonawczych, celem doprowadzenia do wykonania obowiązku w niej określonego, a więc rozebrania w całości wiatrołapu dobudowanego do lecznicy weterynaryjnej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zakres prac rozbiórkowych wynikający z tejże decyzji - w przekonaniu Sądu - nie budzi żadnych wątpliwości. Rozbiórka, jak zostało to już wcześniej podniesione, miała dotyczyć wiatrołapu w całości, a nie jak błędnie argumentują skarżący części prac budowlanych, wykraczających poza zgłoszenie dokonane w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w K., które - jak twierdzą skarżący - obejmowało budowę ogrodzenia od strony ulicy. Dodać przy tym trzeba, że rzeczone zgłoszenie, co potwierdza decyzja PINB z dnia [...] r., obejmowało wyłącznie ocieplenie ściany frontowej, wymianę stolarki okiennej z okien drewnianych na okna z PCV, wymianę drzwi wejściowych i wykonanie nad nimi zadaszenia chroniącego je przed opadami. Nie obejmowało zatem budowy ogrodzenia od strony ulicy. Co istotne, skarżący wadliwie traktują jako ogrodzenie, tę część wiatrołapu, co do której nie dokonali rozbiórki. Według Sądu, niewykonanie w całości obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] r. potwierdza także załączona do akt dokumentacja fotograficzna z dnia 7 października 2009 r., zgodnie z którą do rozbiórki pozostała jeszcze ściana północna, składająca się z 7 warstw bloczków betonu komórkowego o wysokości ok. 175 cm, ściana wschodnia, składająca się z 5 warstw bloczków betonu komórkowego o wysokości ok. 125 cm, oraz część ściany południowej, przylegająca bezpośrednio do lecznicy, zbudowana z 8,5 warstw bloczków betonu komórkowego o wysokości ok. 210 cm. W tym miejscu godzi się wyjaśnić, że zarzuty skarżących, zmierzające do wykazania, że zakres prac rozbiórkowych nie został należycie sprecyzowany w decyzji PINB, czy też dotyczące legalności postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki wiatrołapu, nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu, ani tym bardziej organów egzekucyjnych obu instancji. Tego rodzaju argumenty K. i W. Ł. mogli skutecznie podnosić wyłącznie w toku postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie decyzji dotyczących rozbiórki wiatrołapu, bądź ewentualnie na etapie postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r. Podsumowując, Sąd w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i obowiązujących przepisów prawa uznał, że skoro skarżący nie rozebrali w całości wiatrołapu, to zarzut wykonania obowiązku wynikający z art. 33 pkt 1 ustawy nie mógł zostać uwzględniony przez organy egzekucyjne obu instancji. W rozpoznawanej sprawie brak było również jakichkolwiek podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 1 pkt 1 ustawy, czy też uznania, że stosowanie środka egzekucyjnego w rozumieniu art. 7 § 3 ustawy jest niedopuszczalne ponieważ, jak zostało to już podniesione, obowiązek rozbiórki wiatrołapu, wynikający z ostatecznej decyzji PINB nie został w całości wykonany, zarówno przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, jak i przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Na marginesie podnieść jeszcze trzeba, że wobec merytorycznej oceny zarzutów skarżących, WINB trafnie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyeliminował z obrotu prawnego postanowienie organu I instancji o odrzuceniu zarzutów i rozstrzygnął o oddaleniu zarzutów skarżących Z tych wszystkich powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.