II SA/Łd 1010/06

Dnia 25 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy - Miasta Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej PINB w Ł.) na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), wymierzył Gminie Miastu Ł. karę pieniężną w wysokości 50 tys. złotych z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowanego zaplecza, przebudowanych trybun i wybudowanego zadaszenia muszli koncertowej, zlokalizowanej w Ł., Park [...]. Ponadto w postanowieniu określono termin i sposób uiszczenia nałożonej sankcji. W uzasadnieniu aktu organ wskazał, iż w dniu [...] Gmina Miasto Ł. wystąpiła do PINB w Ł. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – rozbudowanego zaplecza i przebudowanych trybun muszli koncertowej w Ł., Park [...] zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę Starosty [...] z dnia [...] W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 29 maja 2006 roku PINB w Ł. stwierdził, że inwestor wykonał rozbudowę zaplecza muszli koncertowej zgodnie z powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę, natomiast w trakcie budowy trybun i ich zadaszenia inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających na zmianie zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. powierzchni zabudowy trybun i konstrukcji metalowej zadaszenia trybun, w konsekwencji czego decyzją z dnia [...] PINB w Ł. odmówił Gminie Miastu Ł. wydania pozwolenia na użytkowanie. Pomimo braku pozwolenia na użytkowanie przebudowanej muszli koncertowej w dniach 1 – 2 czerwca 2006 roku w przedmiotowym obiekcie odbyła się impreza rozrywkowa, zorganizowana przez samorząd studencki [...], na której organizację, decyzją z dnia [...], zezwolił Burmistrz Ł. Wobec użytkowania obiektu przez inwestora bez wymaganego art. 55 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na użytkowanie, organ na podstawie art. 57 ust. 7 cyt. ustawy był zobligowany do wymierzenia kary pieniężnej, której wysokość została ustalona stosownie do art. 59f Prawa budowlanego. Od powyższego postanowienia Gmina Ł., reprezentowana przez Burmistrza Ł., wniosła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej ŁWINB w Ł.). W uzasadnieniu strona podniosła, iż wprowadzone zmiany w konstrukcji budynku, które stanowiły przyczynę odmowy pozwolenia na użytkowanie w zaplanowanym terminie, miały na celu zwiększenie bezpieczeństwa obiektu. Projektant zgodnie z art. 36a pkt 5 i 6 Prawa budowlanego dokonał kwalifikacji zamierzonego odstąpienia, jako nieistotne od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co nie wymagałoby uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Kalendarz imprez kulturalnych w mieście przygotowywany jest z rocznym wyprzedzeniem i ze względów proceduralnych nie było możliwe uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przed zaplanowaną imprezą. Wobec posiadanej wiedzy, iż przedmiotowy obiekt nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia i może zostać dopuszczony do eksploatacji oraz mając na uwadze interes społeczny miasta, strona podjęła decyzję o możliwości jednorazowego skorzystania przez studentów z obiektu muszli koncertowej. Burmistrz Ł. nadmienił, iż przeprowadzona w dniach 1 – 2 czerwca impreza studencka była jedyną imprezą masową zorganizowaną bez pozwolenia na użytkowanie w muszli koncertowej w Ł. i do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie w dniu [...] nie wydano żadnej decyzji zezwalającej na organizację imprezy masowej w tym obiekcie. Po rozpoznaniu zażalenia [...]WINB w Ł. postanowieniem z dnia [...] na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji oraz wskazał, iż inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, iż warunek ten nie został przez inwestora spełniony, gdyż w przedmiotowym obiekcie w dniach 1 – 2 czerwca odbyły się [...], bez uprzedniego uzyskania wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, co w toku postępowania zostało również potwierdzone przez stronę. Przedmiotowy obiekt – muszla koncertowa z zapleczem, należy do V kategorii obiektów budowlanych i zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do jego użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 55, właściwy organ działając w oparciu o art. 57 ust. 7, wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Do kary stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara określona w art. 59f ust. 1 stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Dla przedmiotowego obiektu – muszli koncertowej – ustalono: współczynnik kategorii (k) – 10, współczynnik wielkości (w) – 1,0, zaś stawka opłaty (s) – 500 zł. W tej sytuacji, zdaniem [...]WINB w Ł., organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił wysokość kary za nielegalne użytkowanie obiektu: s x k x w x 10=500zł x 10,0 x 1,0 x 10= 50000 zł. W dniu 31 października 2006 roku Gmina Miasto Ł., reprezentowana przez Burmistrza Ł., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie [...]WINB w Ł. z dnia [...]. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła, iż wydane zostało bez wyjaśnienia i uwzględnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż organy mechanicznie przyjęły, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co skutkowało wydaniem odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu – muszli koncertowej. Wszystkie odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego miały ulepszyć konstrukcję zadaszenia trybun. Dokonane zmiany w żaden nie wpłynęły na zmiany parametrów obiektu budowlanego zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie strony skarżącej automatyczne naliczenie kary, bez precyzyjnego rozważenia istoty sprawy, nie może być uznane za działanie w ramach demokratycznego państwa prawa. Organ administracji działając na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie miał żadnej możliwości miarkowania wymierzonej kary. Nie mając żadnych instrumentów proceduralnych ani materialnych do ustalenia kary w sposób adekwatny do rodzaju i zakresu zawinienia strony posłużył się bardzo restrykcyjnym środkiem karnym. Strona skarżąca działanie takie uważa za pochopne i bezprawne. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do ich uchylenia. Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 55 tejże ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż przedmiotowy obiekt budowlany – muszla koncertowa (amfiteatr) została zaliczona w załączniku do ustawy Prawo budowlane do kategorii V obiektów budowlanych. Konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikała ponadto z decyzji Starosty [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie Miastu Ł. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego obiektu. Oznacza to, iż przed przystąpieniem do użytkowania tegoż obiektu istniała konieczność uzyskania przez Gminę Miasto Ł. z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości okoliczność, iż - mimo braku pozwolenia na użytkowanie obiektu - w dniach 1 i 2 czerwca 2006 roku na terenie muszli koncertowej w Ł., Park [...], odbywała się impreza studencka [...], na organizację której, decyzją z dnia [...], zezwolił Burmistrz Ł.. Brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu w dacie przeprowadzenia imprezy przez samorząd studencki oznacza, iż w dniach 1 – 2 czerwca 2006 roku doszło do nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu, czym naruszona została dyspozycja art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z analizy art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny wynika, iż w razie użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wymierzenia kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Umieszczenie w treści przepisu terminu "wymierza karę" powoduje, iż nałożenie kary nie jest uzależnione od uznania organu, lecz nakłada na organ obowiązek jej wymierzenia w razie nielegalnego użytkowania obiektu. Skoro zatem nie budzi wątpliwości, iż [...] odbywały się na obiekcie, wobec którego brak było zgody na jego użytkowanie, to działanie organów zdeterminowane treścią powyższych przepisów należy uznać za prawidłowe. Na akceptację zasługuje także sposób ustalenia przez organy wysokości kary pieniężnej nałożonej na stronę skarżącą z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Ustalenie wysokości kary za nielegalne użytkowanie obiektu następuje na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego. Na wysokość kary ma wpływ wysokość stawki opłaty (s) oraz wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) została określona wprost w art. 59f ust. 2 cytowanej ustawy i wynosi 500 zł. Tabelę współczynników kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynników wielkości obiektu budowlanego (w) zawiera załącznik do ustawy Prawo budowlane. Wysokość kary za nielegalne użytkowanie oblicza się, stosując wzór: dziesięciokrotność stawki opłaty (s) pomnożona przez współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). W odniesieniu do obiektu budowlanego należącego do kategorii V załącznika do ustawy Prawo budowlane o współczynniku kategorii obiektu (k) równym 10,0 i współczynniku wielkości obiektu (w) równym 1,0 kara za nielegalne użytkowanie w świetle obowiązującego stanu prawnego wynosi 50 tys. złotych. Zapłata kary za nielegalne użytkowanie powinna nastąpić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia na wskazany rachunek bankowy właściwego urzędu wojewódzkiego. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, iż organy w sposób właściwy ustaliły wysokość kary pieniężnej oraz termin i sposób jej uiszczenia przez stronę skarżącą. Podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty skargi odnoszące się do motywów odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego nie mają w niniejszej sprawie znaczenia. Przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie legalność zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie PINB w Ł. z dnia [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu. Analiza materiału dowodowego sprawy prowadzi do wniosku, iż strona skarżąca miała pełną świadomość braku wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej muszli koncertowej, a mimo to dopuściła do jej użytkowania. W swoich pismach strona skarżąca często odwoływała się do katastrofy budowlanej w Katowicach, tymczasem świadome dopuszczenie obiektu do nielegalnego użytkowania i przeprowadzenie w nim imprezy masowej, było - w ocenie Sądu - co najmniej nieodpowiedzialne, a ponadto stało w sprzeczności z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o bezpieczeństwie imprez masowych ( Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 909). Zezwalając na nielegalne użytkowanie obiektu strona skarżąca powinna mieć zatem pełną świadomość konsekwencji z tym związanych i liczyć się z możliwością nałożenia sankcji w postaci kary pieniężnej. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani we wskazanej wyżej argumentacji strony skarżącej podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.