II SA/Łd 1011/03

Dnia 21 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie: WSA Krzysztof Szczygielski, p.o. Sędziego WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant referent stażysta Łukasz Zajda, po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2004 roku na rozprawie przy udziale ---- sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak kwatery stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. 3 II SA/Łd 1011/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w R., działając na podstawie art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 2 pkt 4 oraz § 9 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918), cofnął, z dniem 31 marca 2003r., M. P. prawo do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] Nr [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż M. P. pełni służbę w Komendzie Powiatowej Policji w R. i, wobec braku własnego lokalu, zajmuje lokal mieszkalny należący do matki. Policjantowi zaproponowano lokal położony w miejscowości D. przy ul. A 8/2, składający się 3 izb o powierzchni użytkowej 51,29m² a powierzchni mieszkalnej 29,05m², znajdujący się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Organ podał, iż skarżący odmówił przyjęcia zaproponowanego lokalu, wskazując jako przyczynę tej odmowy chorobę swojej teściowej, która cierpi na depresję i wymaga stałych kontaktów z bliskimi osobami, wobec czego zamieszkiwanie poza R. uniemożliwiłoby codzienne wizyty. Zdaniem Komendanta Powiatowego Policji w R., argumenty skarżącego są bezzasadne, gdyż proponowany lokal położony jest w miejscowości pobliskiej, odpowiada przysługującym policjantowi normom zaludnienia, a podane przez niego przyczyny odmowy przyjęcia lokalu nie mogą być brane uwzględnione z uwagi na fakt, iż przepisy, na których opiera się decyzja, nie wskazują tego typu powodów jako zasadniczych. W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. podał, iż okoliczności związane z cofnięciem mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego są nieadekwatne do przepisów prawa oraz stanu faktycznego. Wskazał, iż jego teściowa jest osobą z grupą inwalidzką wynikającą z depresji a jej choroba jest spowodowana między innymi samotnością. Dodał, iż on i żona są jedynymi krewnymi zamieszkującymi w R. i utrzymującymi kontakty rodzinne z teściową oraz podniósł, że wyprowadzenie się z R. uniemożliwi codzienne wizyty u matki żony. Skarżący wskazał również na fakt, iż proponowany mu lokal posiada zbyt dużą powierzchnię mieszkalną, niż wynika to § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. M. P. podniósł także, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub zmienił się jego stan rodzinny, a on nadal spełnia warunki przewidziane w § 1 ust. 1 i od roku 2000 nie zmienił się także jego stan rodzinny. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 2 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż pismem z dnia 23 grudnia 2002r. zaproponowano M. P. objęcie lokalu mieszkalnego w budynku Rewiru Dzielnicowych w D., z zasiedlenia którego skarżący zrezygnował w dniu 2 stycznia 2003r. Organ podał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, będący świadczeniem zastępczym, przyznawanym do czasu zrealizowania prawa do lokalu przez przydział mieszkania lub przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie. W myśl natomiast § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r., równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi, jeżeli bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Warunki powyższe, zdaniem organu, spełniał zaproponowany skarżącemu lokal mieszkalny przy ul. A 8 w D., z którego skarżący zrezygnował, argumentując koniecznością sprawowania opieki nad teściową. Podano, iż skarżący przedłożył zaświadczenie lekarskie z dnia 2 stycznia 2003r., z którego wynika, iż teściowa – Z. L. wymaga okresowej opieki i wsparcia osób trzecich. Organ uznał, iż konieczność zapewnienia teściowej skarżącego okresowej opieki członków rodziny nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, zwłaszcza, że matka żony nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z policjantem. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż zaproponowany mu lokal posiada zbyt dużą powierzchnię mieszkalną, organ wskazał, iż ani ustawa o Policji ani wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie przewidują kryteriów uzależniających utrzymanie bądź cofnięcie uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji, zaproponowania lokalu mieszkalnego wyczerpującego górną, dopuszczalną granicę normy mieszkaniowej, o ile zwiększenie tej powierzchni nie stanowi osobnej izby. W oparciu o powyższe Komendant Wojewódzki Policji uznał, iż zaproponowany skarżącemu przez organ pierwszej instancji lokal mieszkalny nie przekracza przysługujących norm zaludnienia. Organ dodał ponadto, iż Komendant Powiatowy Policji w R. zaproponował M. P. lokal mieszkalny położony w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby, zgodny z przysługującymi mu normami zaludnienia i w należytym stanie technicznym i sanitarnym, o czym świadczy protokół odbioru prac remontowych z dnia 4 grudnia 2002r. Skoro skarżący bezzasadnie odmówił przyjęcia przedmiotowego lokalu to, zdaniem organu, zaistniały podstawy prawne do cofnięcia mu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję organu drugiej instancji wniósł M. P. i zażądał jej unieważnienia. Skarżący wskazał, iż decyzja rażąco narusza zasady postępowania administracyjnego i wydana została z obrazą obowiązujących przepisów prawa, bez szczegółowego rozpatrzenia sytuacji prawnej i faktycznej dotyczącej posiadania przez niego prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podał, iż w dniu 16 stycznia 2003r. otrzymał zawiadomienie o tym, że Komendant Powiatowy Policji w R. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie proponowanego przydziału lokalu mieszkalnego, nie występując uprzednio o uzyskanie jego zgody na prowadzenie takiego postępowania. Skarżący wskazał, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów lokal mieszkalny przydziela się policjantowi na jego pisemny wniosek, a on takiego wniosku nie składał, wobec czego nie powinno toczyć się w tej sprawie postępowanie administracyjne bez jego zgody. Dodał, iż organ pierwszej instancji zmienił w toku prowadzonego dla własnego użytku postępowania jego zakres, gdyż w piśmie z dnia 28 lutego 2003r. poinformował skarżącego, że postępowanie dotyczy cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bezzasadnie wzywając jednocześnie do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Takie działanie, zdaniem skarżącego narusza treść art. 12 k.p.a. Ponadto, Komendant Powiatowy Policji w R. wydał decyzję [...] z [...] zmieniającą decyzję nr [...] z dnia [...] podczas gdy decyzja nr [...] została już unieważniona decyzją nr [...] z dnia [...] Skarżący podał, iż decyzja cofająca mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego nie zawierała rygoru natychmiastowej wykonalności a mimo to z dniem 01.04.2003r. wstrzymano mu wypłatę tego równoważnika. Wskazał również, że w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji nie udzielono mu żadnych wyjaśnień i wskazówek, nie umożliwiono wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, a decyzja w sposób lakoniczny opisywała powody cofnięcia mu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Działając w ten sposób organ naruszył, zdaniem skarżącego art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 12 k.p.a., a mimo to Komendant Wojewódzki Policji utrzymał taką decyzję w mocy, doprowadzając do wydania decyzji zawierającej uchybienia prawne. Podniósł, iż otrzymana przez niego decyzja Komendanta Powiatowego Policji, od której wnosił odwołanie, ma nr [...] , a nie jak podaje organ drugiej instancji [...]. Skarżący wskazał, iż podany przez organ drugiej instancji § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. dotyczy policjantów, którym równoważnik pieniężny nie został jeszcze przyznany, wobec czego nie może odnosić się do uprawnień przyznanych mu decyzją z dnia 14 stycznia 2001r. Także art. 89 pkt 3 ustawy o Policji nie ma, zdaniem skarżącego, żadnego związku z jego sprawą, natomiast organ pominął treść § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28.06.2002r., czym obraził prawa skarżącego wynikające z art. 77 k.p.a. Skarżący wskazał także, iż w trakcie całego postępowania Komendant Wojewódzki Policji nie zwrócił uwagi na fakt, że w stosunku do przedmiotowego mieszkania i jego osoby, nie wydana została decyzja o przydziale, zatem nie można mówić o odmowie przyjęcia tego lokalu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, że skarga M. P. wniesiona została w dniu 30 czerwca 2003r. i do dnia 1 stycznia 2004r. postępowanie sądowe nie zostało zakończone, właściwym do rozpoznania tej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918). Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 powołanej wyżej ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W myśl natomiast § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji uznały, iż wobec tego, że M. P. odmówił zamieszkania w lokalu położonym w miejscowości D. przy ul. A 8/2, a lokal ten odpowiadał przysługującym temu policjantowi normom zaludnienia i znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, to zaistniały podstawy do cofnięcia skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego, przyznanego decyzją Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] nr[...] . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wskazał, iż podnoszone przez skarżącego argumenty, wskazujące na powody odmowy przyjęcia zaproponowanego lokalu, m.in. potwierdzona zaświadczeniem lekarskim choroba teściowej, nie mogą być wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji o cofnięciu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na to, że ani przepisy ustawy o Policji ani przepisy rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. nie wymieniają takich powodów jako istotnych przy ocenie zasadności odmowy przyjęcia zaproponowanego lokalu. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, takie stanowisko organów nie znajduje oparcia w przepisach rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zwłaszcza w § 1 ust. 2 pkt 4 tego aktu prawnego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi, który bezzasadnie odmówił przyjęcia zaproponowanego lokalu mieszkalnego. Na organach administracji ciąży wobec tego, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obowiązek zebrania i wszechstronnego wyjaśnienia materiałów dowodowych niezbędnych do dokonania oceny czy odmowa przyjęcia lokalu przez policjanta jest zasadna czy też nie. Należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia nie wskazują, jakie powody odmowy uważa się za zasadne a jakie podlegają odrzuceniu jako nieistotne, wobec czego, zgodnie z art. 7 k.p.a., organy administracji winny wnikliwie zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w granicach zakreślonych słusznym interesem strony postępowania oraz interesem społecznym. Akta administracyjne nadesłane do Sądu przez organ odwoławczy składają się zaledwie z kilku stron i zawierają jedynie decyzję pierwszej i drugiej instancji o cofnięciu M. P. prawa do równoważnika pieniężnego, odwołanie skarżącego oraz dowód doręczenia decyzji nr 5/03. W aktach tych brak jest dokumentów i zaświadczeń lekarskich składanych przez skarżącego w toku postępowania dla wykazania zasadności odmowy przyjęcia zaproponowanego lokalu, nie ma decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] nr [...] o przyznaniu równoważnika pieniężnego, który zaskarżoną decyzją został cofnięty, mimo, iż skarżący podnosi zarzut wcześniejszego jej uchylenia decyzją Komendanta Powiatowego Policji w R. nr [...] z dnia [...] (tego rozstrzygnięcia także nie ma w aktach administracyjnych). Akta administracyjne nie zawierają również pisma Komendanta z dnia 23 grudnia 2002r. z propozycją przydziału lokalu w D., odpowiedzi udzielonej na to pismo przez skarżącego, zawiadomienia Komendanta Powiatowego Policji z dnia 14 stycznia 2003r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, pisma Komendanta z dnia 28 lutego 2003r. zmieniającego zakres tego postępowania ani dowodów potwierdzających fakt zapoznania się skarżącego z całością materiałów i dokumentów zgromadzonych w sprawie, podczas gdy zarzuty skargi dotyczą w znacznej części nieprawidłowości, jakich miały się dopuścić organy policji w toku prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego. W oparciu o taki materiał dowodowy Sąd nie może skontrolować prawidłowości zaskarżonego orzeczenia. Z uwagi na to, iż organ administracji nie wykazał, iż podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ani też nie wykazał, że w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Uwzględniając treść art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, iż do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.