II SA/Łd 1012/04

Dnia 22 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi P.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomoc- nienia się wyroku; 3. zasądza na rzecz P.K. od Wojewody [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego. II SA/Łd 1012/04 U Z A S A D N I E N I E Po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] Prezydent Miasta P. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] znak [...] udzielającej Gminie P. pozwolenia na budowę fragmentu obwodnicy miasta P. -trasy [...] na odcinku od ul. A do ul. B, z uwagi na brak dopuszczonych przez kpa podstaw jej uchylenia wyliczonych w art. 145 § 1 kpa. Organ powołał się głównie na braku legitymacji skarżącego do występowania w sprawie w charakterze strony podając podstawę w decyzji jako art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4. W istocie organ doszedł do tego wniosku po analizie akt sprawy i stwierdzeniu, że inwestycja nie wykracza poza teren będący własnością inwestora. co wynika z raportu o oddziaływaniu na środowisko. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P.K., wnosząc o zmianę kwestionowanej decyzji podjętej w trybie wznowieniowym. Zdaniem zainteresowanego zatwierdzone decyzją z dnia [...] rozwiązanie projektowe, w którym dla ochrony sąsiednich nieruchomości od hałasu przewidziano budowę ekranów akustycznych o wysokości 3 m bezpośrednio przy jezdni, a w granicach ich nieruchomości – w pasie o szerokości 15 m – przewidziano budowę chodnika, ścieżki rowerowej i pasa zieleni jest gorszym rozwiązaniem niż zastosowanie 30 metrowego pasa zieleni izolacyjnej, zabezpieczającej mieszkańców sąsiednich nieruchomości przed hałasem. Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. Wojewoda [...] uznał w swych motywach zgłoszone w odwołaniu zarzuty za niezasadne i potwierdzające tezę, iż odwołujący się nie zna procedur, wynikających z prawa ochrony środowiska, które należało zachować przed udzieleniem pozwolenia na budowę inwestycji, która mogła pogorszyć stan środowiska naturalnego. Raport ochrony środowiska z sierpnia 2001 r. służył dla ustalenia przez organ warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji na etapie braku projektu budowlanego, ale przy określeniu wstępnych parametrów drogi, w tym prędkości projektowanej 80 km/h. Raport ten posłużył do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej: -budowę ulicy wraz z konstrukcją nawierzchni typu KR-60 dwóch oddzielnych jezdniach , rozdzielonych pasem zieleni , z obustronnymi chodnikami i ścieżką rowerową, - budowę ekranów akustycznych , -odwodnienie jezdni oraz niezbędną infrastrukturę techniczną. W załączniku nr 2 ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określono warunki w zakresie ochrony środowiska, w tym dotyczące ograniczenia hałasu wskazując jednak w uwadze, że rozstrzygnięcia jednoznaczne i ostateczne nastąpią w decyzji o pozwoleniu na budowę. I tak raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z miesiąca grudnia 2001 sporządzony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym dokonano oceny przedłożonych projektów określił sposób uwzględnienia wymagań ochrony środowiska zawartych w ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób szczegółowy, gdyż ocenie poddano opracowany projekt budowlany wykonawczy, w którym przyjęto do obliczeń projektowaną prędkość 60 km/h. Wnioski końcowe raportu z miesiąca grudnia 2001 r. wskazują jednoznacznie, że realizacja ocenianego projektu zapewni, że uciążliwości od projektowanej drogi nie wykroczą poza granice własności inwestora. Oceniana inwestycja nie narusza interesu osób trzecich a projekt budowlany spełnia warunki decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zaopiniowany został pozytywnie. W świetle powyższego, w ocenie organu niezrozumiała jest teza wnioskodawcy, iż przyjęte rozwiązania projektowe są niedostosowane do wymogów określonych w raporcie I z sierpnia 2001 r. , gdyż w dacie tej nie mógł jeszcze istnieć projekt budowlany wykonawczy, a raport I służył organowi do innego celu niż raport II z grudnia 2001 r. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Pan P.K., wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący powielił argumenty podnoszone we wniosku o wznowienie postępowania oraz we wcześniejszym odwołaniu w sprawie. P.K. ponownie podniósł, iż zarówno on jak i inni właściciele nieruchomości położonych przy ul. C pozbawieni zostali prawa strony, możliwości jakiegokolwiek wpływu na decyzje o pozwoleniu na budowę. Postępowanie administracyjne przeprowadzono w ocenie skarżącego z rażącą obrazą art. 53 prawa ochrony środowiska. Ponadto przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zapoznano się z treścią opinii biegłego mgr inż. W.S., zatem jak można pisać w tej sytuacji, że uciążliwości od projektowanej drogi nie wykraczają poza granice własności inwestora. Skarżący podkreśla, iż zainteresowani nie kwestionują samego usytuowania drogi, ale jej charakter. Wskazuje, iż miała być to droga lokalna, a buduje się natomiast drogę krajową. Przy realizacji tej ostatniej w ocenie skarżącego powinny być określone warunki zapewniające normalne funkcjonowanie właścicielom nieruchomości sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do argumentów zawartych w skardze do Sądu Wojewoda [...] uznał, iż zostały one wyjaśnione w decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu powyższej wyjaśniono zainteresowanemu, że wybór koncepcji ochrony sąsiednich nieruchomości od hałasu oraz koniecznej trasy obwodnicy miasta uwzględnionej następnie w projekcie budowlanym wykonawczym należy do inwestora a nie do osób trzecich, co zwalnia Wojewodę [...] od konieczności ustosunkowywania się do zarzutu skargi, iż w projekcie budowlanym nie przewidziano 30 –to metrowego pasa zieleni izolacyjnej, który to zdaniem skarżącego był warunkiem eliminacji hałasu. Ponadto załączona do skargi opinia Rzeczoznawcy Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa mgr inż. W.S. opracowana w grudniu 2003 r. nie była wiążąca dla organu administracji architektoniczno- budowlanej w dacie [...] - wydawania przedmiotowego pozwolenia na budowę fragmentu obwodnicy miasta, trasy [...] na odcinku od ulicy A poprzez skrzyżowanie z al. D do ul. B w P. Z treści tej opinii wynika, że ,, Raport II" opracowany na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę spełnia wymagania ustawy-Prawo o ochronie środowiska, czego jednak skarżący nie chce zauważyć. Niejako na poparcie swych wywodów Wojewoda [...] przywołał rozstrzygniecie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w swej decyzji z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę i nie dopatrzył się interesu prawnego upoważniającego P.K. do zakwestionowania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...], gdyż realizacja spornej inwestycji nie ogranicza możliwości zagospodarowania lub zabudowy sąsiedniej nieruchomości zainteresowanego, a oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach nieruchomości jaką dysponuje inwestor, zgodnie z wnioskami z raportu II oddziaływania na środowisko naturalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań u.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 u.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 u.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Decyzją organu I instancji wydaną po formalnym wznowieniu postępowania w formie postanowienia odmówiono uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] udzielającej pozwolenia na budowę trasy [...] z powodu braku legitymacji skarżącego do występowania w sprawie w charakterze strony podając podstawę w decyzji jako art. 151 § 1 pkt. 1 w zw, z art. 145 § 1 pkt 4. W istocie organ doszedł do tego wniosku po analizie akt sprawy i stwierdzeniu, że inwestycja nie wykracza poza teren będący własnością inwestora. co wynika z raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżona decyzję, w uzasadnieniu nie kwestionuje już interesu prawnego skarżącego i wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości do bycia stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, którzy w swych wystąpieniach żądają przyznania im przymiotu strony. Kodeks postępowania administracyjnego opiera wznowienie postępowania administracyjnego na dwóch przesłankach: 1) rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną i 2) wystąpienia jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa podstaw prawnych wznowienia O ile pierwsza z dwóch przesłanek została w rozpatrywanej sprawie spełniona ( wniosek dotyczy postępowania zakończonego decyzja ostateczną), to zaistnienie drugiej przesłanki może zostać stwierdzone dopiero w toku podjętego na nowo postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia nastąpiło w przedmiotowej sprawie w formie postanowienia nr [...] z dnia [...], gdyż wniosek o wznowienie postępowania oparty był o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty powinna być przeprowadzona w trakcie merytorycznej oceny materiału sprawy. Przyjmując, że celem wznowionego postępowania jest ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną należy uznać, że granice tego postępowania będzie wyznaczać tożsamość sprawy administracyjnej, a organ administracyjny powinien rozstrzygnąć na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, przy zastosowaniu tych przepisów prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Z całą pewnością przy tak specyficznej inwestycji jak droga - obwodnica, bezpośrednio sąsiadująca z innymi nieruchomościami zamieszkałymi przez ludzi, ich właściciele mają interes prawny w byciu stroną postępowania administracyjnego, gdyż inwestycja może wpływać i oddziaływać na ich nieruchomości i na nich samych. Skarżący miał prawo do czynnego udziału w toku wydawania pozwolenia na budowę, łącznie z torpedowaniem – skarżeniem wydanych w sprawie raportów o wpływie na stan środowiska. Ocena zaś tego interesu prawnego nie może odnosić się tylko do etapu wznowienia postępowania i być negatywna, gdyż akurat w tej sprawie zgromadzony materiał dowodowy według organu potwierdza, że inwestycja nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości. Wniosek taki byłby uprawniony jedynie po przeprowadzeniu pełnego postępowania z możliwością wypowiedzenia się strony i zgłaszania stosownych dowodów. Trudno też podzielić stanowisko organów o przeprowadzeniu jakiegokolwiek postępowania z udziałem strony po wydaniu formalnego postanowienia o wznowieniu postępowania. Przyczyną odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] było uznanie przez organ I instancji, iż Panu P.K. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż nie ma on interesu prawnego, a ten musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Skarżący ma co najwyżej interes faktyczny jako sąsiad bezpośredni nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja, której oddziaływanie nie wykracza poza jej granice. Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podzielił pogląd organu pierwszoinstancyjnego o braku interesu prawnego skarżącego, a tym samym odmówił mu przymiotu strony, dając również temu wyraz w powołanej podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Wprawdzie z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji pisze coś wprost przeciwnego, twierdząc że wszyscy właściciele sąsiednich nieruchomości mogą być stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i w procesie inwestycyjnym, w tym mają prawo do zgłaszania problemów natury estetycznej, jednak w ocenie organu odmowa uchylenia zaskarżonej decyzji odnosi do merytorycznej strony pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] Dalsze postępowanie zmierzające do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej może być prowadzone tylko po wydaniu przez organ I instancji i doręczeniu wszystkim stronom postanowienia o wznowieniu postępowania wskazanego w art. 149 § 1 k.p.a. Wielokrotnie podkreślał to Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie, wskazać w tym miejscu należy na wyrok NSA z dnia 26 maja 1989 roku sygnatura IV S.A. 339/89 ( ONSA 1989 Nr 1 poz. 50 ) Tak więc skoro organ II instancji twierdzi jednak, że właścicielom sąsiednich nieruchomości przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia, a więc posiadają oni interes prawny, dlaczego postępowanie po jego wznowieniu toczyło się tylko z udziałem skarżącego, a nie pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jeżeli II instancja doszła do wniosku, że skarżącemu przysługuje przymiot strony to należało uchylić decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...], gdyż przed organem I instancji nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie merytoryczne. Tym samym dokonana merytoryczna ocena stanu sprawy przez organ odwoławczy pozbawiła w istocie skarżącego jednej instancji i jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Skarżący w postępowaniu odwoławczym dowiedział się bowiem, że ma jednak interes prawny w domaganiu się wznowienia i to z uwagi na względy natury estetycznej z błędnie przywołaną przez organ II instancji podstawą prawną jako art. 7 k.p.a. Najprawdopodobniej chodziło organowi o art. 7 prawa budowlanego. Należy również zauważyć, że względy estetyczne, widok przed oknem skarżącego i zmiana perspektywy pozostawały poza sferą rozważań organów administracji publicznej. Niewyjaśnienie przez organ okoliczności podniesionych wyżej i nierozważenie całokształtu materiału dowodowego stanowi również naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. , które z całą pewnością miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów postępowania odnoszących się do wznowienia , Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 ustawy o u.p.s.a. (Dz. U.Nr 153, poz. 1271 z póź. zm.) O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a.