II SA/Łd 1013/04

Dnia 8 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi P.K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza na rzecz P.K. od Wojewody [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztu wpisu sądowego. II SA/Łd 1013/04 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku P.K. z dnia 7 czerwca 2004 roku odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę fragmentu obwodnicy miasta, trasy [...] na odcinku od ul. A do ul. B. W pouczeniu do postanowienia Prezydent Miasta P. pouczył wnioskodawcę o możliwości złożenia zażalenia na niniejsze postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji do Wojewody [...] za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W dniu 6 września 2004 r. wpłynęło do organu I instancji zażalenie P.K. kierowane do Wojewody [...] w sprawie postanowienia Prezydenta Miasta P. Nr [...] z dnia [...], w którym wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę fragmentu obwodnicy miasta na odcinku od ulicy D do ul. A. W zażaleniu strona podała, że jej zarzuty są takie same jak we wniosku o wznowienie postępowania, to znaczy odnoszą się do zwężenia pasa oddzielającego drogę od jego posesji co ma istotny wpływ na poziom hałasu. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia P.K. z dnia 6 września 2004 r. na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta P. Nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę fragmentu obwodnicy miasta trasy [...] na odcinku od ul. A do ul. B. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wyjaśniał, że w odróżnieniu od odwołań zażalenia nie maja charakteru generalnego środka prawnego przysługującego przeciwko wszystkim postanowieniom. Zażalenie przysługuje tylko na niektóre, wyraźnie w kpa wymienione postanowienia tj. gdy kodeks tak stanowi. I tak wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie zgodnie z treścią art. 152 § 2 kpa, natomiast na odmowę wstrzymania wykonania decyzji ocenie organu II instancji zażalenie nie przysługuje. Postanowienia niezaskarżalne w trybie zażaleń podlegają jednak kontroli i weryfikacji w administracyjnym toku instancji. Przeciwko tym postanowieniom składa się skargę w odwołaniu od decyzji (art. 142 kpa), o czym organ I instancji winien był pouczyć strony w treści swojego postanowienia. W dalszej części swych wywodów organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r. sygn. akt SA/Gd 746/92/S gdzie Sąd przyjął ,, Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji , organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania ( art. 134 kpa)". Tego typu sytuacja w ocenie organu występuje w rozpatrywanej sprawie, bowiem w organie pierwszoinstancyjnym nie dopatrzono się okoliczności, które wskazywałyby na uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania i dlatego zaskarżonym postanowieniem odmówiono wstrzymania decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę, wydanej w trybie zwykłym. Tak więc stosownie do treści art. 134 kpa stwierdzono niedopuszczalność wniesienia zażalenia z przyczyn przedmiotowych na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...] z uwagi na okoliczność wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w toku postępowania wznowieniowego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P.K. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie zażalenia do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] został pouczony o możliwości wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie. Zgodnie z pouczeniem skarżący złożył zażalenie w dniu 6 września 2004 r., a więc w terminie. Skarżący wskazał dalej, iż zgadza się ze stanowiskiem reprezentowanym przez Wojewodę [...], z którego wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji następuje w drodze postanowienia. Skarżący podnosi jednak, iż również odmowa wstrzymania ma formę postanowienia, a zażalenie przysługuje zarówno na postanowienie o wstrzymaniu jak i na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania na co wskazuje zawarty w art. 152 § 2 kpa zwrot ,, w sprawie wstrzymania". Pan P.K. podniósł ponadto, że zajęte przez organy wydające rozstrzygnięcia w sprawie stanowisko pozbawiło skarżącego oraz innych właścicieli nieruchomości przy ul. C – niezbędnego, zabezpieczającego przed hałasem w postaci 30 metrowego pasa zieleni izolacyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma zawierającego odpowiedź na skargę Wojewoda [...] wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność złożenia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Wojewoda [...] wskazał, iż zgodnie z art. 152 § 2 kpa zaskarżalne są jedynie postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego zwrot ,, postanowienie w sprawie wstrzymania" należy rozumieć jako akt, dokument załatwiający , kończący pomyślnie, skutecznie staranie o coś np.: o wstrzymanie wykonania decyzji. Ponadto postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji wolno zaskarżyć dopiero po wydaniu decyzji w trybie wznowieniowym, stawiając w odwołaniu zarzuty nie tylko przeciw decyzji , ale także przeciw postanowieniu incydentalnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań u.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 u.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 u.p.s.a.). Skarga jest zasadna. W toku postępowania administracyjnego organy administracji wydają decyzje i postanowienia. Przedmiotem niniejszych rozważań będzie kwestia zaskarżalności postanowień i to tych , które nie rozstrzygają co do istoty sprawy. Generalne uregulowanie postępowania zażaleniowego znajduje swój opis w rozdziale 11 kodeksu postępowania administracyjnego w art. od 141 do 144. Zażalenie przysługuje po myśli § 1 art. 144 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia gdy kodeks tak stanowi. Postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji zgodnie z treścią art. 142 k.p.a. Tak więc prawo wniesienia zażalenia przez stronę musi wypływać z wyraźnego przepisu ustawy. W sprawach zaś nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 ). W sprawie niniejszej przedmiotem rozpoznania przez organy administracji był wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę złożony w toku postępowania wznowieniowego dotyczącego właśnie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta ma znaczenie dla rozważań odnoszących się do zaskarżalności postanowień wydanych na skutek wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Zgodnie z treścią art. 152 k.p.a. § 1. Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. § 2. Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. W toku rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji mogą zapaść dwa możliwe rozstrzygnięcia: postanowienie uwzględniające wniosek i odmawiające wstrzymania wykonania. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 134 w zw. z art. art. 141 § 1 i 144 k.p.a. z powołaniem się na przytoczoną wcześniej argumentację. W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, a przytoczona argumentacja i podstawa prawne są błędne. Zwrot użyty w § 2 art. 152 ,,w sprawie wstrzymania wykonania decyzji" nie można interpretować jako zapisu pozwalającego zaskarżyć jedynie postanowienie wstrzymujące wykonania zaskarżonej decyzji. Gdzie zwrot ,,zaskarżyć" należy rozumieć jako skuteczne złożenie zażalenia prowadzące do merytorycznego rozpozna środka odwoławczego. Zacytowany zwrot z § 2 art. 152 otwiera drogę do złożenia zażalenia na każde rozstrzygnięcie merytoryczne, które winno być rozpoznane również merytorycznie. Posługując się argumentacją, ale i logiką zaprezentowaną przez organ odwoławczy należy postawić następujące pytania: Czy odmowa wydania pozwolenia na budowę jest decyzją wydaną w sprawie wniosku o jego wydanie czy może w jakiejś innej sprawie ? Czy odmowa wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją wydaną w sprawie wniosku o ich wydanie czy może w jakiejś innej sprawie? Pytań takich można by postawić jeszcze wiele, choć odpowiedź wydaje się być oczywista. Słowa ,,w sprawie" odnoszą się właśnie do przedmiotu sprawy poddanej pod osąd organu i to niezależnie od wyniku przyjętego rozstrzygnięcia Potwierdzeniem przytoczonej argumentacji jest również przepis art. 159 § 2 k.p.a. w brzmieniu ,, Na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie" Z treści zacytowanego przepisu wynika jednoznacznie, iż zażalenie jest dopuszczalne jedynie na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, a zakres pojęciowy komentowanego przepisu znacznie węższy niż redakcja art. 152 § 2 k.p.a. Wyrazem takiej właśnie wykładni jest również postanowienie NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2001 roku w sprawie IV SA 2254/98 (LEX nr 54729 ), w którego tezie czytamy: ,,Użyty w art. 159 § 2 kpa termin wskazuje, iż zażalenie służy tylko na postanowienie "o wstrzymaniu wykonania" i jest zdecydowanie węższe np. od regulacji zawartej np. w art. 152 § 2 kpa, gdzie mówi się o przysługiwaniu zażalenia "w sprawie wstrzymania" (tj. we wszystkiego rodzaju rozstrzygnięciach, gdy tylko dotyczą one wstrzymania wykonania). Naruszenie powyższych zapisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowi w ocenie Sądu takie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie w sprawie ( art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt. c u.p.s.a.) co musi skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien rozpoznać merytorycznie zażalenie Pana P.K. na postanowienie z dnia [...] Nr [...] Prezydenta Miasta P. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę fragmentu obwodnicy miasta, trasy [...] na odcinku od ul. A do ul. B . Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 u.p.s.a. (Dz. U.Nr 153, poz. 1271 z póź. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a.