II SA/Łd 1013/13

Dnia 8 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. a.bł. II SA/Łd 1013/13 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] 2009 r. Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku B.C., przyznał stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2009 r. do 30 września 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wznowił z urzędu postępowanie zakończone powyższą decyzję z uwagi na fakt, że w dniu 19 lutego 2013 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w Koszalinie III Wydział Rodzinny I Nieletnich z dnia 4 września 2009 r., z którego treści wynika, że postanowieniem z dnia 3 marca 2009 r. ustanowiono opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego całkowicie B.C. panią M.C. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchylił decyzję własną z dnia [...] 2009 r. i odmówił przyznania B.C. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 lipca 2009 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że z uwagi na całkowite ubezwłasnowolnienie B.C. nie mógł podejmować czynności procesowych, zatem prawo do zasiłku pielęgnacyjnego mu nie przysługuje. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzją z dnia [...] 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniosek o przyznanie zasiłku powinien zostać złożony przez opiekuna prawnego osoby ubezwłasnowolnionej, gdyż czynność prawna dokonana przez osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnej jest nieważna. Sankcja ta ma charakter bezwzględny, w konsekwencji czynność taka nie może być konwalidowana. Skoro czynność prawna dokonana przez osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnej jest nieważna zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje B.C. od dnia 1 lipca 2009 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.C., reprezentowany przez opiekuna prawnego M.C., podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w dacie złożenia wniosku był osobą ubezwłasnowolnioną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] 2013 r. w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] 2009 r. o przyznaniu B.C. zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 lipca 2009 r. i o odmowie przyznania tego zasiłku. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi fakt, że dnia 10 lipca 2009 r. B.C. samodzielnie (o czym świadczy podpis na formularzu wniosku) wystąpił o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] 2009 r. zasiłek ten został mu przyznany. Poza sporem pozostaje również fakt, iż w postępowaniu wywołanym powyższym wnioskiem B.C. działał samodzielnie, mimo iż postanowieniem Sądu Okręgowego w Koszalinie, I Wydział Cywilny z dnia 19 grudnia 2008 r. został on ubezwłasnowolniony całkowicie z uwagi na chorobę psychiczną. Wobec powyższego w postępowaniu administracyjnym, w myśl art. 30 § 2 kpa, winien on działać wyłącznie przez przedstawiciela prawnego, którym w tym okresie - od dnia 3 marca 2009 r. - była jego matka M.C. Prowadząc postępowanie w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego i podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie Prezydent Miasta Ł. nie dysponował wiedzą, że B.C. jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie i powinien działać przez ustanowionego opiekuna prawnego. Zasadnie zatem organ uznał, że wyjście na jaw tej okoliczności stanowiło podstawę do wznowienia postępowania w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nie zasługuje natomiast na akceptację fakt, że w wyniku wznowienia postępowania została podjęta decyzja o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Osoba ubezwłasnowolniona nie ma zdolności do czynności prawnych, co wynika z art. 12 kc, a brak ten wynika z mocy orzeczenia sądu orzekającego ubezwłasnowolnienie i istnieje on tak długo, dopóki istnieje prawomocne orzeczenie sądu w tym względzie. Słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 14 § 1 kc, że czynność prawna dokonana przez osobę, która nie ma zdolności do czynności prawnych jest nieważna, a nieważność ta ma charakter nieważności bezwzględnej. Należy jednak zwrócić uwagę, że brak jest podstaw do przenoszenia rozwiązań istniejących na gruncie prawa cywilnego na grunt procesowy, gdyż w tym zakresie ustawodawca przyjął rozwiązania odrębne. Tym samym nie można dopuścić do tego, aby w sposób automatyczny odnosić sankcję, o której mowa w treści art. 14 § 1 kc do czynności podejmowanych w celu wszczęcia postępowania lub w jego toku. Poza sporem pozostaje, że osoba nieposiadająca zdolności do czynności prawnych nie posiada również zdolności procesowej, a zatem nie może samodzielnie podejmować czynności, które mają na celu wszczęcie postępowania. Ubezwłasnowolniony może więc działać w postępowaniu i inicjować je tylko przez swego ustawowego przedstawiciela. Na gruncie postępowania cywilnego przyjmuje się, że w przypadku żądania wniesionego przez samego ubezwłasnowolnionego jego skuteczność zależy od uzupełnienia braku w zakresie zdolności procesowej (por. uchwała Sądu Najwyższego 7 Sędziów z dnia 10 listopada 1969 r., III CZP 56/69, OSNC 1970/7-8/118). Wywodząca się z procedury cywilnej instytucja uzupełnienia braków w zakresie zdolności sądowej i procesowej (art. 70 § 1 kpc) nie została wprost przyjęta w przepisach kpa. Ustawodawca treścią art. 34 kpa zobowiązał organ administracji publicznej jedynie do wystąpowania do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, zaś w sprawach niecierpiących zwłoki – do wyznaczenia takiego przedstawiciela do czasu ustanowienia go przez sąd. Jednak choćby już tylko ten obowiązek świadczy o tym, że ciężar dbałości zapewnienia właściwej reprezentacji przez osoby pozbawione zdolności do czynności prawnych spoczywa na organie administracji. Tym samym, brak wyraźnego odpowiednika art. 70 kpc w przepisach o postępowaniu administracyjnym, w ocenie tut. Sądu, nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla strony postępowania. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że brak reprezentowania w postępowaniu administracyjnym osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej przez opiekuna prawnego jest wadą tego postępowania, natomiast nie powoduje ziszczenia się negatywnej przesłanki przyznania zasiłku. W świetle art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych B.C. przysługiwało prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, czego organy administracji nie zakwestionowały. Nie ulega zatem wątpliwości, że brak było negatywnej materialnoprawnej przesłanki do orzeczenia o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, co nie może pozostawać bez wpływu na ocenę kontrolowanych rozstrzygnięć. Powyższe powoduje konieczność przeniesienia rozwiązań przyjętych na gruncie procedur sądowych na grunt rozpoznawanej sprawy. I tak, mając na uwadze, że tylko żądanie strony niedotknięte brakami jest zdolne do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania w sprawie, należy stwierdzić, że wniosek podpisany przez osobę całkowicie ubezwłasnowolnioną obarczony jest brakiem, który podlega uzupełnieniu, a do jego uzupełnienia odpowiednie zastosowanie znajduje tryb, o którym mowa w art. 64 § 2 kpa. W konsekwencji wypada uznać, że skoro w wyniku wznowienia postępowania rozpatrzeniu podlega złożony już uprzednio pierwotny wniosek, organ winien, korzystając z art. 64 § 2 kpa, wezwać przedstawiciela ustawowego wnioskodawcy do podpisania wniosku, co jest równoznaczne z potwierdzeniem dokonanej przez osobę ubezwłasnowolnioną całkowicie czynności. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze art. 64 § 2 w zw. z art. 30 § 2 kpa, po wznowieniu postępowania w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego, organ I instancji winien był wezwać przedstawiciela ustawowego B.C. do uzupełnienia braku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego poprzez jego potwierdzenie (podpisanie), a następnie wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Podjęcie bowiem decyzji o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki do jego przyznania stanowiło naruszenie art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić powyższe rozważania. Jako że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 7 i art. 8 kpa, koniecznym stało się wyeliminowanie powyższych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. AG