II SA/Łd 1013/23

Dnia 11 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi P.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 20 września 2023 roku nr SKO.4163.11.23 w przedmiocie zobowiązania do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu I.K., prowadzącemu Kancelarię Prawną [...] w Ł. przy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 września 2023 r. nr SKO.4163.11.23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o odpadach", uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia 21 czerwca 2023 r., znak: RG.606.1.2023, w części, tj.: pkt 2 i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie oraz pkt 4 i ustaliło termin wykonania obowiązku usunięcia odpadów do dnia 20 listopada 2023 r., a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy wskazaną decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 21 czerwca 2023 r., znak: RG.606.1.2023, Burmistrz Gminy i Miasta S. zobowiązał P.D., jako właściciela nieruchomości o nr [...] , położonej w miejscowości W., do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Przeprowadzone kontrole, w tym przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi, wykazały zgromadzenie na nieruchomości płyt wiórowych, palet drewnianych, części meblowych, folii, styropianu oraz płyt betonowych, jak również kostki brukowej i ściętych gałęzi drzew. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu wniósł P.D., zarzucając nękanie przez organ. Jego zdaniem, zgromadzone odpady będą podlegać recyklingowi, ponieważ "wpisuje się to w jego filozofię Zero Waste". Wszystkie odpady są bardzo cenione w budownictwie i w 100% przetwarzalne. Z gałęzi będzie robił domki dla jeży. Teren posesji jest nieuporządkowany, ponieważ pod koniec 2022 r. doszło do kradzieży odpadów. Nie udało mu się zgłosić kradzieży na Policji, jak również "żaden z funkcjonariuszy do niego nie oddzwonił". Stwierdził, że nie będzie porządkował działki dla złodziei. Ponadto zwrócił uwagę, że nie jest prawdą, iż nie kontaktował się z urzędem gminy. Nieruchomość w W. zakupił z uwagi na konieczność opuszczenia obecnego miejsca zamieszkania na M. (mieszka obecnie blisko obwodu [...]). Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 20 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, uchyliło decyzję organu I instancji w części, tj.: pkt 2 i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie oraz pkt 4 i ustaliło termin wykonania obowiązku usunięcia odpadów do dnia 20 listopada 2023 r., a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności odwołując się treści art. 26 ust. 1, 2 i 3a ustawy o odpadach, wyjaśniło, że przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach). Odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach). Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na uregulowania art. 25 ust. 2-6 ustawy o odpadach, a następnie podkreślił, że przewidziany w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach obowiązek niezwłocznego (tj. bez nieuzasadnionej zwłoki) usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania jest obowiązkiem ciążącym na posiadaczu odpadów z mocy samego prawa. Posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać go bez wezwania. Jeżeli go nie wykonuje, organ administracji publicznej z urzędu nakazuje posiadaczowi usunięcie odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wyjaśnił, że na skutek interwencji sąsiedzkiej dotyczącej gromadzenia odpadów pod adresem [...], gm. S., Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Łodzi w dniu 7 kwietnia 2023 r. przeprowadził kontrolę nieruchomości, podczas której stwierdził zgromadzenie na nieruchomości płyt wiórowych, palet drewnianych, części meblowych, folii, styropianu oraz płyt betonowych, jak również kostki brukowej i ściętych gałęzi drzew. Właściciel nieruchomości nie prowadzi zarejestrowanej działalności gospodarczej polegającej na magazynowaniu odpadów. Z uwagi na powyższe Inspektorat wystąpił do Burmistrza Gminy i Miasta S. o podjęcie działań zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach. W rezultacie w dniu 5 maja 2023 r. organ przeprowadził oględziny działki i potwierdził zaleganie ww. odpadów. W dniu 8 maja 2023 r. organ skierował do P.D. wezwanie do usunięcia odpadów w terminie 14 dni od otrzymania wezwania (doręczone w dniu 12 maja 2023 r.) i pozostało ono bez odpowiedzi. W dniu 30 maja 2023 r. podczas ponownych oględzin nie stwierdzono, aby odpady zostały usunięte, ich ilość nie zmieniła się (notatka służbowa z dnia 30 maja 2023 r.). W konsekwencji powyższego Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia 21 czerwca 2023 r., zobowiązał P.D. do usunięcia odpadów o poszczególnych kodach w terminie do dnia 31 sierpnia 2023 r. zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ II instancji dodał również, że pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r. poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżący nie odebrał wskazanego zawiadomienia. Analizując odwołanie Kolegium wskazało, że - zdaniem skarżącego - ma on prawo magazynowania i przechowywania odpadów na swojej nieruchomości w związku z zamiarem prowadzenia recyklingu. W odniesieniu do tej kwestii organ odwoławczy wyjaśnił, że z przepisów ustawy o odpadach wynika jednoznacznie, iż magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów i działalność ta wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. Prawo własności nieruchomości nie daje podstawy do samowolnego gospodarowania odpadami (gromadzenia, magazynowania, przetwarzania) na jej terenie. Zdaniem organu II instancji, skoro P.D. nie prowadzi koncesjonowanej działalności gospodarczej w powyższym zakresie, to nie może gromadzić i składować odpadów na swojej działce nawet, jeżeli miałby na względzie ich recykling. Teren nieruchomości skarżącego jest zatem miejscem nieprzeznaczonym do składowania, jak i magazynowania odpadów, co skutkuje koniecznością zobowiązania P.D. do ich usunięcia w sposób przewidziany prawem. Z uwagi na wykroczenie – zdaniem Kolegium - przez organ I instancji poza dyspozycję art. 26 ustawy o odpadach, konieczne stało się uchylenie pkt 2 sentencji decyzji nakazującego uporządkowanie zgromadzonych palet drewnianych i płyt chodnikowych i umorzenie postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Ponadto, z uwagi na upływ terminu wykonania nałożonego obowiązku, został ustalony nowy termin do dnia 20 listopada 2023 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P.D., podnosząc, że nie posiadał i nie posiada odpadów na nieruchomości w W.. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że gromadzi materiały do zagospodarowania terenu. Dodał, że gromadzone przez niego gałęzie z pielęgnacji drzew są dopuszczone do wykorzystania jako paliwo, a wszystkie płyty jambo, kostka, gruz i inne produkty z betonu, są dopuszczone jako odpad do zagospodarowania. Skarżący wskazał przy tym, że palety służą mu do separacji materiałów od gruzu i unikania ręcznego noszenia i przekładania po jednej lub kilka sztuk kostki brukowej lub innych materiałów, a w przypadku innych cięższych materiałów ułatwiają uniesienie z powierzchni lub przewiezienie. Wyjaśnił również, że niedawno nabyta nieruchomość i przewożenie potrzebnych sprzętów skutkuje obecnością kartonów. Skarżący wskazał również, że kontaktował się ze Starostwem w Zduńskiej Woli i jako osoba prywatna nie musi mieć zgody na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Dodał, że nie zbiera oraz nie przetwarza odpadów, lecz jedynie posiada materiały do rewitalizacji znajdującego się na działce budynku w stanie wieloletniego zaniedbania. Ponadto stwierdził, że czuje się nękany oraz nie zgodził się z zarzutem braku z jego strony kontaktu z organem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz wyjaśniło, że poza odpadami o kodzie 20 02 01 (odpady ulegające biodegradacji - gałęzie drzew), żadne odpady wymienione w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. nie są objęte przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93) jako dopuszczone do odzysku na potrzeby własne przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami. Możliwość odzysku poprzez wykorzystanie w przydomowych kompostownikach odpadów o kodzie 20 02 01, a także magazynowania w warunkach zapobiegających negatywnemu wpływowi na środowisko, dotyczy jednak wyłącznie odpadów własnych, a nie przywiezionych - zabrania się przyjmowania odpadów o kodzie 20 02 01. Tymczasem z akt sprawy wynika (stwierdza to również skarżący w odwołaniu), że odpady znajdujące się na działce nr [...] w miejscowości W., gm. S. zostały na tę działkę przywiezione. Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i umorzenie postępowania administracyjnego (na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego). A ponadto wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z rzędu, oświadczając, że nie zostały one pokryte ani w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 20 września 2023 r. uchylająca decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia 21 czerwca 2023 r., w części, tj. punkt 2 i umarzająca postępowanie organu I instancji w tym zakresie oraz punkt 4 i w tym zakresie ustalająca termin wykonania obowiązku usunięcia odpadów do dnia 20 listopada 2023 r. oraz utrzymująca w pozostałej części decyzję organu I instancji w mocy, którą zobowiązano skarżącego, jako właściciela nieruchomości nr [...] , położonej w miejscowości W., do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Biorąc pod uwagę wyżej zakreśloną kognicję sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a co za tym idzie skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W tym względzie przede wszystkim należy wskazać, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. 2023 r., poz. 1587 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako "ustawa o odpadach". Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Jednocześnie stosownie do art. 26 ust. 3a ustawy o odpadach, decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. Właściwy organ może zmienić, bez odszkodowania, sposób wykonania decyzji, o której mowa w ust. 2, w przypadku gdy wykonanie decyzji w sposób w niej wskazany okaże się niemożliwe lub może stwarzać zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska lub inny sposób wykonania jest bardziej racjonalny ze względu na wymagania ochrony środowiska lub ze względów ekonomicznych przy zachowaniu właściwego poziomu ochrony życia, zdrowia ludzi i środowiska (art. 26 ust. 3c ustawy o odpadach). Jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu (art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów (art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach). Definicja posiadacza odpadów została wskazana w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach i pod pojęciem tym rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Natomiast odpadem w myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 25 ust. 1-6 ustawy o odpadach magazynowanie odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Odpady, z wyjątkiem odpadów przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata. Odpady przeznaczone do składowania mogą być magazynowane wyłącznie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez rok. Okresy magazynowania odpadów, o których mowa w ust. 4 i 5, są liczone łącznie dla wszystkich kolejnych posiadaczy tych odpadów. Dokonując kontroli prawidłowości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jego oceny i rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji z perspektywy powyższych regulacji Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że z powołanych przepisów ustawy o odpadach wynika bezspornie, iż magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów i działalność ta wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. Zdaniem Sądu, niewątpliwie ma rację Kolegium, że prawo własności nieruchomości nie daje podstawy do samowolnego gospodarowania odpadami (gromadzenia, magazynowania, przetwarzania) na jej terenie. W sprawie bezspornym pozostaje przy tym fakt, że skarżący nie prowadzi koncesjonowanej działalności gospodarczej w powyższym zakresie. Tym samym nie może gromadzić i składować odpadów na swej działce, nawet gdyby chodziło o ich recykling. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo przyjęło, że teren nieruchomości skarżącego jest miejscem nieprzeznaczonym do składowania, jak i magazynowania odpadów, co skutkuje koniecznością zobowiązania skarżącego do ich usunięcia w sposób przewidziany prawem. Jednocześnie, zdaniem Sądu, co do wykroczenia przez organ I instancji w decyzji z dnia 21 czerwca 2023 r. poza dyspozycję art. 26 ustawy o odpadach – Kolegium prawidłowo uchyliło punkt 2 sentencji ww. decyzji nakazujący uporządkowanie zgromadzonych palet drewnianych i płyt chodnikowych i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Niewątpliwie powyższy nakaz nie znajduje umocowania we wskazanym przepisie prawa. Jednocześnie, z uwagi na upływ terminu wykonania nałożonego obowiązku, Kolegium prawidłowo ustaliło nowy termin jego wykonania, tj. do dnia 20 listopada 2023 r. Ponadto odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, że materiały zgromadzone przez niego nie są odpadami, ponieważ mogą być ponownie wykorzystane, należy wskazać, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 lipca 2023 r., II SA/Gl 1163/22, LEX nr 3597752). Chęć dalszego ich wykorzystania, nie zmienia faktu, iż są to odpady, do usunięcia których w związku z nieprowadzeniem działalności związanej z gromadzeniem czy przetwarzaniem odpadów oraz nieposiadaniem zezwolenia na gromadzenie, magazynowanie i przetwarzanie odpadów, skarżący został zobowiązany. Uwagę zwraca przy tym okoliczność, iż wskazane odpady zostały przywiezione na działkę skarżącego. Z powyższych względów, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2023 r., poz. 2437).