II SA/Łd 1015/05

Dnia 8 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. D.-K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. - Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art.156 § 1 pkt 2, w związku z art.157 § 1, art.158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), art.144, art.145 i art.146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46, poz.543 ze zm.) oraz art.1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz.856 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. – po rozpatrzeniu wniosku Z. i W. małż. K. - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta Z. z dnia [...] Nr [...] o ustaleniu jednorazowej opłaty adiacenckiej w wysokości 1.598,85 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. przy ul. A na skutek wybudowania kanalizacji w ulicy, przy której położona jest nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż w dniu 2 sierpnia 2005 r. do Kolegium wpłynął wniosek Z. i W. małż. K. - właścicieli nieruchomości położonej w Z. przy ul. A o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta Z. z dnia [...] Nr [...] o ustaleniu jednorazowej opłaty adiacenckiej w wysokości 1.598,85 zł. Zdaniem wnioskodawców, decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na tym, że ustalono opłatę mimo niespełnienia warunków umożliwiających podłączenie nieruchomości do wybudowanego w ulicy kolektora sanitarnego. Ten brak możliwości przyłączenia wynika z faktu wykonania tylko kanału sanitarnego bez przykanaliku do nieruchomości wnioskodawców. Z. i W. małż. K. powołali się na uchwałę NSA w składzie pięciu sędziów z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 4-7/00. Zainteresowani podnieśli, że w kilku analogicznych przypadkach, w oparciu o decyzje Kolegium, Urząd Miasta odstąpił od naliczania opłaty. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu wszczętym w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji będącej przedmiotem tego postępowania, a bada wyłącznie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, czy też nie. /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.08.1987 r., sygn. akt IV S.A. 393/87 /ONSA 1990, Nr 1, poz.1/ Zgodnie z art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Niespornym jest, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej, bowiem organ zastosował normy zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do drugiego elementu powołanego przepisu Kolegium stwierdziło, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa - wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r. (II S.A. 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz.96). Tym samym nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji organu administracji i taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem NSA "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyroki: NSA z dnia 21.10.1992r., V S.A. 86/92; 436-466/92 oraz z dnia 17.09.1997r., III S.A. 1425/96; niepubl.). W ocenie Kolegium, treść decyzji Zarządu Miasta Z. z dnia [...] Nr [...] nie pozostaje w takiej sprzeczności z normą zawartą w art.144, art.145 i art.146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które stanowią materialnoprawną podstawę tej decyzji.. Odnosząc się do kwestii braku tzw. przykanalika Kolegium podkreśliło, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej". Przytoczone przez wnioskodawcę stanowisko zostało w istocie wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym użyty w art.145 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz.741 ze zm.) zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego - wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia - uchwała 5 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 4/00 /ONSA 2000/4/143/. Kolegium wskazało, że uchwała została podjęta przez NSA, gdyż norma prawna stanowiąca podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej budziła wątpliwości interpretacyjne. Reasumując Kolegium uznało, że decyzja Zarządu Miasta Z. z dnia [...] nie jest obarczona wadami, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. Powyższa decyzja zawiera pouczenie, iż strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W dniu 28 września 2005 r. Z. i W. małż. K. złożyli w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. sporządzony w dniu 26 września 2005 r., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] Z. i W. małż. K. nie podzielili poglądu Kolegium, jakoby w dacie wydania kwestionowanej decyzji istniały uzasadnione wątpliwości interpretacyjne dotyczące art.145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołali się na art.107 ust.1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo wodne, która posługiwała się pojęciem "urządzenie kanalizacyjne", a nadto na art.100 ust.1 tejże ustawy oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków. Zapis § 1 rozporządzenia wskazuje, zdaniem Z. i W. małż. K., że urządzenie kanalizacyjne to nie tylko kanał sanitarny, ale także przykanaliki prowadzące do poszczególnych nieruchomości. Stąd logiczny jest wniosek, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, umożliwiające ustalenie przez zarząd gminy opłaty adiacenckiej w oparciu o art.145 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje dopiero wtedy, gdy wykonany zostanie kanał sanitarny wraz z przykanalikami. Z. i W. małż. K. stwierdzili, iż uchwała NSA w składzie pięciu sędziów z 5 czerwca 2000 r. jest wcześniejsza niż data wydania decyzji organu l instancji. A zatem decyzja wydana przez Zarząd Miasta Z. po dacie ogłoszenia treści tej uchwały nosi znamiona "rażącego naruszenia prawa", gdyż nie został spełniony podstawowy warunek skutkujący możliwością naliczenia opłaty adiacenckiej. Rażącego naruszenia prawa strony dopatrują się także w fakcie żądania przez organ l instancji opłaty adiacenckiej w maksymalnej określonej przez ustawę wysokości. W dniu 18 października 2005 r. Z. D. - K. i W.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...]. Skarżący wyjaśnili, że skarga stanowi kontynuację sporu z Zarządem Miasta Z. trwającego od czerwca 2000 r., jako że sprawa ta była także przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi z 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt. II S.A./Łd 1586/03). Z. D. - K. i W.K. podnieśli, że mimo wykazania braku przesłanek określonych w art.145 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. wykazania, że nie stworzono warunków do podłączenia ich nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej, nakładany jest na skarżących obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Podkreślili, że są gotowi do jej uiszczenia, ale pod warunkiem wybudowania bez udziału skarżących odcinka sieci kanalizacyjnej łączącej kolektor główny z granicą gruntową nieruchomości /odcinek ponad 12-metrowy/. Zdaniem skarżących, niesprawiedliwe i sprzeczne z obowiązującym stanem prawnym jest nakładanie na nich obowiązku ponoszenia kosztów budowy odcinka sieci kanalizacyjnej niebędącej ich własnością oraz ponoszenia opłaty adiacenckiej. Z. D. - K. i W.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Do dnia wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] wniosek Z. i W. małż. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został rozpatrzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. i nie została wydana w tym przedmiocie decyzja /informacja z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. – k. 25/. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 8 grudnia 2005 r. skarżący W.K. wyjaśnił, iż skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję zaskarżoną do Sądu tj. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]Nr [...]. Skarżący okazał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...], której kserokopię załączono do akt /k. 30 - 31 akt sądowych/. Przewodnicząca zwróciła skarżącemu uwagę na pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 16 listopada 2005r. Jednocześnie Przewodnicząca pouczyła W. K. o biegu terminu do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie wymagań formalnych skargi, w tym dopuszczalności jej wniesienia /art.58 § 1 pkt.6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Stosownie do z art.52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art.52 § 2 ustawy). Powołany wyżej przepis wyraża zasadę, że postępowanie sądowe nie powinno zastępować postępowania administracyjnego. Zgodnie z art.52 § 1 p.p.s.a. wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym jest jednym z koniecznych warunków dopuszczalności skargi. Skargę do sądu administracyjnego można wnieść na decyzję organu wydaną w II instancji, w wyniku rozpatrzenia przez ten organ przysługującego stronie środka zaskarżenia. W niniejszej sprawie właściwym do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta Z. jest zgodnie z art.157 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ wyższego stopnia. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta Z., jest decyzją wydaną w I instancji. Po myśli art.127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest tak jak odwołanie zwykłym środkiem zaskarżenia i w sferze kształtowania decyzji o charakterze ostatecznym wywiera identyczne jak odwołania skutki prawne. Wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy jest szczególnym środkiem odwoławczym występującym w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i odpowiada swym charakterem pojęciu środka zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Środek ten w istocie ma wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.09.2002 r., sygn. akt V SA 2535/01, LEX nr 149513, uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 23/95 (OSNAPiUS 1996, nr 15, poz. 205 )/. Oznacza to, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu winni wyczerpać tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje bowiem na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydaną po rozpatrzeniu wniosku z art.127 § 3 k.p.a., tj. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nieskorzystanie ze środka przewidzianego w art.127 § 3 k.p.a. skutkuje niedopuszczalnością skargi do sądu administracyjnego. Skarga do sądu administracyjnego na decyzje samorządowych kolegiów odwoławczych wydane w pierwszej instancji jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy strona uprzednio skorzystała z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art.127 § 3 k.p.a. /por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996 r. (OSP 4/96 - ONSA 1997/2/44 ), postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1999 r. NSA III SA 7254/98, LEX nr 43843, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 1988 r., I SA/Gd 1055/96,LEX nr 44209/. W sprawie Z. D. - K. i W. K. przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie została wydana decyzja II instancji. Nie został zatem spełniony powyższy warunek dopuszczalności skargi. Konsekwencją prawną w postępowaniu sądowoadministracyjnym niespełnienia tegoż warunku jest odrzucenie skargi. Stosownie bowiem do treści przepisu art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzuci skargę jeżeli z innych przyczyn (innych niż wymienione w pkt 1 – 5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Taką inną przyczyną w rozumieniu przepisów ustawy jest wniesienie skargi do Sądu bez wyczerpania toku instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] zawiera pouczenie, iż strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Tym samym skarżący zostali pouczeni, stosownie do obowiązku wynikającego z art.107 § 1 k.p.a., o sposobie i terminie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek taki Z. i W. małż. K. złożyli w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. w dniu 28 września 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]Nr [...] / tj. decyzję, na którą skarżący wnieśli skargę do Sądu w dniu 18 października 2005 r./. Wszczęcie postępowania w trybie art.127 § 3 k.p.a. oznacza, że strona - ze względu na treść art.52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - nie może wnieść do sądu administracyjnego skargi na tę samą decyzję. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowym, w razie złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art.127 § 3 k.p.a., dopiero nowa decyzja samorządowego kolegium odwoławczego może być zaskarżona do sądu administracyjnego. /por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1988 r., IV SA 712/96, LEX nr 43313, z dnia 19 czerwca 1997 r., II SA/Gd 432/96, LEX nr 44236 / W tym stanie rzeczy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego służy stronom dopiero na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]Nr [...] wydaną w II instancji, a termin 30-dniowy do wniesienia skargi biegnie od dnia doręczenia skarżącym tejże decyzji /art. 35 § 1 p.p.s.a./. Skarżący wnieśli natomiast skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], a zatem na decyzję wydaną w I instancji. Jak wyżej wskazano w świetle art.52 § 1 p.p.s.a., skarga taka jest skargą wniesioną przed wyczerpaniem środka zaskarżenia, jaki służył skarżącym w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a więc jest niedopuszczalna. W związku z powyższym Sąd na podstawie art.58 § 1 pkt.6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ skargę odrzucił.