II SA/Łd 1015/07

Dnia 3 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi E.W. i T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Nr [...], znak [...], 2. przyznaje radcy prawnemu J. P.-M. prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. [...], kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa, 80/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych, stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć i 80/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącym i nakazuje wypłacić powyższą kwotę radcy prawnemu J. P.-M. z funduszów Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 105 §1 Kpa umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] w sprawie zgodności wykonywanych robót dot. przeniesienia słupa Nr [...] napowietrznej linii na działce nr 116/2 we wsi W., ze zgłoszeniem dokonanym w dniu [...] przez J.K. Z uzasadnienia wynika, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do zgłoszenia J.K. z dnia [...] przesunięcie słupa nr [...] winno być wykonane w kierunku działki nr 115 wzdłuż linii n.n. w ten sposób, by odległość (mierzona w osiach słupów) słupa nr [...] po przesunięciu na działce nr 116/2 wynosiła 46,0m od słupa nr [...] usytuowanego na działce nr 115 i 54,0m od słupa nr [...] usytuowanego na działce 116/1 oraz 0,55m od linii rozgraniczającej działki nr 115 i 116/2. Z inwentaryzacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Ł. w dniu 21 grudnia 2005r. wynika, że słup nr [...] usytuowany został w odległości 44,0 m od słupa nr [...] i w odległości 56,0 m od słupa nr [...] co oznacza, że słup został przesunięty niezgodnie z dokonanym przez inwestora w dniu [...] zgłoszeniem wykonania robót budowlanych. Uzasadniając dalej swe rozstrzygnięcie organ wskazał, że z oświadczenia uczestniczki E.W. złożonego do protokołu oględzin z dnia 14 marca 2007r. wynika, że słup nr [...] został przestawiony w dniu 8 grudnia 2005r. a więc po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi, co jest zgodne z art. 30 ust. 5 Prawa budowlane, gdyż zgłoszenia wykonania robót należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, do wykonania robót można przystąpić jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Podczas oględzin, w dacie wyżej wskazanej, państwo E. i T.W. nie potrafili wskazać przebiegu granicy dzielącej działki nr 115 i 116/2. Natomiast z pisma Zakładu Energetycznego z dnia 26 kwietnia 2007r. wynika, że z technicznego punktu widzenia możliwa jest lokalizacja słupa nr [...] zgodnie z inwentaryzacją geodezyjną z dnia 21 grudnia 2005r. oraz że z tego powodu nie odnotowano żadnych awarii. Reasumując, na podstawie zebranego materiału organ stwierdził, iż przesunięcie słupa nastąpiło na działce inwestora tj. 116/2 i na skutek przesunięcia nie wystąpiły nieprawidłowości mające odniesienie do przepisów budowlanych. Prace zostały wykonane na podstawie zgłoszenia dokonanego zgodnie z art. 30 w zw. z art. 29 Prawa budowlanego a postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je na podstawie art. 105 Kpa umorzyć. Natomiast kwestie naruszenia prawa własności pozostają, w ocenie organu poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i T.W. W odwołaniu strona nie sprecyzowała swych żądań, przedstawiła obszerną analizę stanu faktycznego i podkreśliła, iż słup został przesunięty o 2m w kierunku działki nr 115, niezgodnie ze zgłoszeniem i obecnie stoi na działce nr 115 będącej własnością E.W., na co strona nie wyraziła zgody, a inwestor oraz PINB nie wywiązały się z obowiązków wynikających z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania żądań odwołania Państwo W. wskazali, iż zarówno J.K. jak i Zakład Energetyczny dopuścili się samowoli budowlanej, a działaniom tym nie sprzeciwiał się PINB. Odwołujący się podali, iż oczekują rozstrzygnięcia sprawy trzech samowoli budowlanych, to jest pierwotnego przestawienia słupa nr [...] w marcu, a następnie czerwcu 2005 roku bez zgłoszenia, kiedy miała miejsce przebudowa linii energetycznej w innym, oddalonym o kilometr miejscu, oraz ponownego przestawienia słupa ze zgłoszenia Pana K. w dniu [...], w zgodzie z przepisami prawa budowlanego i administracyjnego. Zajęcie również stanowiska w sprawie rażącego zaniedbania obowiązków przy załatwianiu spraw oraz wykonywaniu prac budowlanych zgodnie z przepisami prawa oraz pociągnięcia do odpowiedzialności zawodowej i karnej osób winnych. Decyzją z dnia [...] Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kpa w związku z art. 105 §1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł umarzającą postępowanie w sprawie zgodności wykonanych robót dotyczących przeniesienia słupa nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] WINB uchylił w całości decyzję PINB z dnia z dnia [...] Nr [...] nakładającą na J. K. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na przestawieniu słupa, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy był niewystarczający do wydania decyzji i wymagał uzupełnienia oraz przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, dokonania oceny czy na skutek przesunięcia słupa wystąpiły nieprawidłowości mające odniesienie do przepisów budowlanych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydana została decyzja PINB Nr [...], od której to decyzji odwołali się Państwo W., jednakże odwołanie nie precyzowało żądań odwołujących zostali wezwani do jednoznacznego wskazania zakresu odwołania. Ponieważ w odpowiedzi na wezwanie również nie wskazali czy wnieśli odwołanie czy wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji, organ przyjął, kierując się tym, iż tryb odwoławczy ma szerszy zakres rozpoznania sprawy niż tryb stwierdzenia nieważności, iż strona odwoływała się od decyzji PINB Nr [...]. Dalej organ odwoławczy powtórzył ustalenia dokonane przez organ I instancji, treść pisma Zakładu Energetycznego z dnia 26 kwietnia 2007r., wskazał również, iż z protokołu oględzin wynika, że słup nr [...] jest usytuowany w odległości 44m od słupa nr [...] i w odległości 56m od słupa nr [...] co oznacza, że słup został przesunięty niezgodnie ze zgłoszeniem o 2m. Jednakże w zakresie tych ustaleń organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż na skutek przesunięcia nie wystąpiły nieprawidłowości mające odniesienie do przepisów prawa budowlanego. Organ podsumował swe wywody, iż nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego upoważniająca organ do interwencji. Organ podniósł, iż w szczególności nie występuje przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 3 podnoszona przez Państwa W., bowiem nie został naruszony tak przez inwestora jak i organ przepis art. 30 ust. 1, który określa zakres robót budowlanych wymagających zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej. Przedmiotowe roboty nie wymagały pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia, nie można zatem mówić o naruszeniu w/w przepisu. Ustawodawca nie dał organom nadzoru budowlanego podstaw do interwencji w przypadku wykonywania robót niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem jeśli zmiana ta nie narusza przepisów. Wobec braku podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Odnosząc się do argumentów odwołania organ wskazał, iż powinny one zostać skierowane do sądu powszechnego, który jest władny rozstrzygać sprawy w przedmiocie prawa własności, prawa karnego i zadośćuczynień. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. i T.W. powtórzyli argumenty zawarte w odwołaniu. W piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżących z urzędu, wskazał na naruszenie prawa materialnego, to jest art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 77, 80, 81 K.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 Kpa. W konkluzji pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na rozprawie pełnomocnik z urzędu złożył stosowany wniosek o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W pierwszej kolejności zaakcentować należy, iż postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie zgodności wykonanych robót budowlanych dotyczących przeniesienia słupa nr [...] ze zgłoszeniem dokonanym w dniu [...] przez Pana K. podlega również ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Z tego też względu postępowanie to winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako Kpa, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 w/w ustawy zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa) a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3) w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organy administracji dopuściły się szeregu naruszeń przepisów postępowania, pomijając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego pominęły w ogóle w swych rozstrzygnięciach i rozważaniach, przedstawionych w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, podnoszoną przez skarżących kwestię dwukrotnej samowoli budowlanej polegającej na przeniesieniu słupa nr [...] w marcu i czerwcu 2005 r. Ma to o tyle istotne znaczenie w sprawie, że choć inwestycja była prowadzona w owym czasie przez Zakład Energetyczny w oddalonym o około kilometr innym miejscu, doprowadziła w istocie do działań samowolnych dotyczących słupa nr [...]. Jedynym zainteresowanym jego przestawieniem wydaje się być Pan J.K., zaś pracownicy Zakładu Energetycznego byli tylko wykonawcami samowoli. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia i odniesienia się do niej w motywach decyzji, z uwagi na dokonane w późniejszym okresie, [...] zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących słupa nr [...] właśnie przez Pana K. Z uzasadnienia organu odwoławczego jak i organu I instancji wynika, że słup został przesunięty niezgodnie ze zgłoszeniem o 2m. Jednakże w zakresie tych ustaleń organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż na skutek przesunięcia nie wystąpiły nieprawidłowości mające odniesienie do przepisów prawa budowlanego, o czym ma w ocenie organów świadczyć również pismo Zakładu Energetycznego z dnia 26 kwietnia 2007r., z którego wynika, że z technicznego punktu widzenia możliwa jest lokalizacja słupa nr [...] zgodnie z inwentaryzacją geodezyjną z dnia 21 grudnia 2005r. oraz że z tego powodu nie odnotowano żadnych awarii. Należy przez to rozumieć w ocenie Sądu, iż najprawdopodobniej organy nadzoru budowlanego uznały te odstępstwa od dokonanego zgłoszenia za nieistotne, choć z treści uzasadnienia to nie wynika. Z całą pewnością lokalizacja słupa nr [...] nie ma większego znaczenia z punktu widzenia przebiegu trasy przesyłowej i ewentualnych awarii. To nie ta okoliczność ma jednak świadczyć o braku naruszeń przepisów prawa budowlanego. Z całą pewnością natomiast miejsce posadowienia słupa nr [...] może mieć, jak pisze organ "odniesienie do przepisów prawa budowlanego". Zgłoszenie dokonane przez Pana J.K. w dniu [...] opiewało na przesunięcie słupa w ramach jego własności, to jest działki oznaczonej nr 116/2. Skarżący w toku postępowania podnosili, iż na skutek przesunięcia słupa o 2m doszło do jego posadowienia na działce 115 będącej własnością E.W. Podczas oględzin, w dniu 14 marca 2007r państwo E. i T.W. podtrzymali swe twierdzenia choć nie byli w stanie wskazać przebiegu granicy dzielącej działki nr 115 i 116/2. W sprawie nie ulega też wątpliwości, że sporna jest granica między właścicielami działek nr 115 i 116/2. W tych okolicznościach, wydaje się być przedwczesna reasumpcja organów administracji, iż na podstawie zebranego materiału organ stwierdził, iż przesunięcie słupa nastąpiło na działce inwestora tj. 116/2. W sprawie tak naprawdę nie przedstawiono żadnego dowodu w postaci dokumentu, z którego wynikałby przebieg granicy między tymi działkami, a usytuowaniem słupa. Nie można odmówić twierdzeniu organów słuszności, że co do zasady kwestie przebiegu granic w przypadku sporu należą do postępowania rozgraniczeniowego toczonego wpierw w trybie administracyjnym a następnie sądowym. Okoliczność ta jednak nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od zebrania w tym zakresie materiału dowodowego. Nie można bowiem wykluczyć, że w przypadku ustalenia granicy okaże się, że słup nr [...] został posadowiony na działce nr 115 Pani W., a to z całą pewnością narusza zakres dokonanego przez inwestora Pana K. zgłoszenia dokonanego w dniu [...], a więc zarówno prawa własności jak i dotyczy przepisów prawa budowlanego. Przytoczony opis przebiegu postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej prowadzi do wniosku, iż zostały naruszone zasady postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przesądzając wyników ponownie przeprowadzonego postępowania dowodowego organy administracji rozpoznając ponownie sprawę ustalą i wyjaśnią ponad wszelką wątpliwość stan faktyczny w sprawie, a więc przebieg granicy miedzy działkami, i zaistnienie ewentualnej samowoli co do posadowienia słupa nr [...], przy czynnym udziale stron. Wynik zaś ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organy uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne zapadłej decyzji. Naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. niezależnie od powołanych wcześniej uchybień procesowych stanowi samoistną podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie ma przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p. p. s. a. A.R.