II SA/Łd 1016/23

Dnia 22 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie: Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant: asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2024 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Wodzierady z dnia 25 lipca 2023 roku nr LI/442/2023 w sprawie zmiany uchwały nr L/437/2023 Rady Gminy Wodzierady z dnia 7 czerwca 2023 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wodzierady na 2023 rok" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Wodzierady na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 25 lipca 2023 r. Rada Gminy Wodzierady działając na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572), powoływanej dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572, 2375), powoływanej dalej jako: "u.o.z." podjęła uchwałę nr LI/442/2023 w sprawie zmiany uchwały nr L/437/2023 Rady Gminy Wodzierady z 7 czerwca 2023 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wodzierady na 2023 rok", powoływanej dalej jako: "Uchwała zmieniana", powoływaną dalej jako: "Uchwała zmieniająca". Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Łódzki zarzucając jej istotne naruszenie prawa polegające na obrazie: 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w § 1 Uchwały zmieniającej, a w konsekwencji brak wskazania w zakresie zmiany § 15 ust. 2 Uchwały zmienianej sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami: a. brak wskazania środków finansowych na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt; b. brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 1 i 3 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w zakresie zmiany § 15 ust. 2 pkt 1 Uchwały zmienianej sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, poprzez wskazanie łącznej kwoty środków finansowych na realizację dwóch zadań to jest: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt i wyłapywaniu bezdomnych zwierząt oraz ponowne wskazanie w zmienianym § 15 ust. 2 pkt 2 Uchwały zmienianej odławiania zwierząt bezdomnych i określenie na ten cel środków finansowych, co w rezultacie nie precyzuje jaka ostatecznie kwota została przeznaczona na wymienione zadania; 3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie w § 15 ust. 2 pkt 8 Uchwały zmienianej przeznaczenia środków finansowych w postaci zapewnienia opieki nad kotami wyłącznie rannymi i chorymi, podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego programu na terenie gminy jest opieka nad kotami wolno żyjącymi w tym ich dokarmianie, które dotyczy wszystkich kotów wolno żyjących, a nie tylko rannych i chorych. Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały zmieniającej w całości oraz zasądzenie na jego rzecz koszów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 11 maja 2023 r. znak: PNIK-I.4131.415.2023 Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały nr XLVIII/405/2023 Rady Gminy Wodzierady z 30 marca 2023 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wodzierady na 2023 rok" w całości. 7 czerwca 2023 r. Rada Gminy Wodzierady podjęła Uchwałę zmienianą. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy Wodzierady w ww. uchwale powtórzyła część regulacji zakwestionowanych przez organ nadzoru w ww. rozstrzygnięciu nadzorczym. Z tego względu organ nadzoru 27 czerwca 2023 r. powiadomił Radę Gminy Wodzierady o wszczęciu postępowania nadzorczego do uchwały nr L/437/2023. W odpowiedzi Rada Gminy złożyła wyjaśnienia. Organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały zmieniającej, natomiast w zakresie Uchwały zmienianej wniósł 13 września 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt. II SA/Łd 882/23). Rada Gminy Wodzierady uchwalając Uchwałę zmieniającą ponownie powtórzyła część regulacji zakwestionowanych przez organ nadzoru w ww. rozstrzygnięciu nadzorczym oraz w skardze do Sądu. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Wojewoda Łódzki stwierdził, że Rada wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 u.o.z. W zakresie zmiany treści przepisu § 15 ust. 2 Uchwały zmienianej ponownie nie dokonała podziału środków finansowych we właściwy sposób. Rada Gminy całkowicie pominęła wydatki związane z zadaniami gminy dotyczącymi obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Rada także nie określiła kwoty na zadanie fakultatywne Programu czyli na edukację mieszkańców, o której postanowiono w § 16 ust. 1 załącznika do Uchwały zmienianej. Ponadto w § 1 Uchwały zmieniającej Rada ponownie w zmienianym § 15 ust. 2 w jego pkt 1, ujęła wydatki w sposób zbiorczy postanawiając, że na "wydatki na realizację umowy ze schroniskiem dla zwierząt w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywaniu na terenie Gminy Wodzierady od 1 stycznia 2023 roku do 31 grudnia 2023 r. – 29.300 zł". Z takiego zapisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane te działania. Ujęcie w sposób łączny dwóch zadań i wskazanie łącznej kwoty na ich finansowanie jest niezgodne z art. 11a ust. 5 u.o.z., bowiem w żaden sposób nie wynika w jakiej wysokości będą one finansowane. Ponadto w § 1 Uchwały zmieniającej Rada przeznaczyła w § 15 ust. 2 pkt 2 Uchwały zmienianej na odłowienie zwierząt bezdomnych kwotę 800 zł. Mając na uwadze treść § 15 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały zmienianej wskazanie różnych kwot na zadanie polegające na odławianiu/wyłapywaniu zwierząt bezdomnych nie precyzuje jaka ostatecznie kwota została przeznaczona na to zadanie. Rada wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 u.o.z. Przepisem § 1 Uchwały zmieniającej w zakresie zmiany § 15 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały zmienianej Rada nie dokonała podziału środków finansowych na poszczególne zadania. Wskazanie jednej wspólnej kwoty na wykonywanie dwóch zadań Programu lub zadań realizowanych przez różne podmioty uznać należy za nieprawidłowe i niezgodne z wolą ustawodawcy zawartą w art. 11a ust. 5 u.o.z. Z takiego podziału bowiem nie wynika, czy zadanie polegające na odławianiu zwierząt bezdomnych w kwocie 800 zł (określone w § 15 ust. 2 pkt 2 Uchwały zmienianej) jest zadaniem wykonywanym przez inny podmiot czy też przez schronisko (jak w przypadku wyłapywania określonego w § 15 ust. 2 pkt 1 Uchwały zmienianej). Podobnie pomijając wydatki związane z zadaniami gminy dotyczącymi obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt czy zadania fakultatywnego polegającego na prowadzeniu działań edukacyjnych o których mowa w § 16 ust. 1 Uchwały zmienianej. Pomimo, że Rada Gminy uchyliła w § 1 Uchwały zmieniającej przepis § 16 ust. 2 Uchwały zmienianej. Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 u.o.z. wynika, że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu, ale także sposób ich wydatkowania. Określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala bowiem przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Natomiast Rada Gminy Wodzierady wskazała tylko wydatki na niektóre z zadań ustawowych, a w zakresie dwóch zadań zdecydowała się ująć wydatki zbiorczo. Z takiego zapisu w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne czynności, co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Wskazany przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Realizacja poszczególnych zadań programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy w art. 11a ust. 5 u.o.z. Pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim Programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały. Odnosząc się zaś do trzeciego z zarzutów Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że regulacja § 1 Uchwały zmieniającej w zakresie wyrazów "rannym i chorym" stanowi przekroczenie granic delegacji ustawowej wskazanej w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Zgodnie z definicją ustawową zwierzętami bezdomnymi są zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Natomiast przez zwierzęta wolno żyjące rozumie się zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. Zatem poprzez określenie "zapewnienia opieki rannym i chorym kotom" Rada wprowadziła do uchwały nowe pojęcia, które nie są znane ustawie. Należy wskazać, że ustawodawca nie dokonuje w żadnym przepisie ustawowym ograniczenia opieki nad kotami wolno żyjącymi wyłącznie do kotów rannych i chorych. Gdyby intencją ustawodawcy było zapewnienie opieki wyłącznie rannym i chorym kotom dałby temu wyraz w regulacjach ustawowych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Wodzieradach wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że Program ten jest uchwałą o charakterze czasowym z rocznym okresem obowiązywania, zaś skarga kierowana jest pod sam koniec jej okresu obowiązywania, co oznacza że w istocie swej jest bezprzedmiotowa, ponieważ dotyczy Programu już w całości lub niemal w całości zrealizowanego, do którego postanowień nie ma możliwości się odwoływać w przyszłości. Tym samym organ poddał w wątpliwość dopuszczalność skargi, w szczególności w sytuacji, gdy organ nadzoru nie wnosił uwag do treści uchwały w standardowym trybie i terminie przewidzianym w art. 91 u.g.n. Odnosząc się zaś do poszczególnych zapisów organ stwierdził, że wskazane kategorie wydatków są niemożliwe do wyodrębnienia, ponieważ zarówno sterylizacja/kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt jak i poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt odbywają się w ramach zryczałtowanego wynagrodzenia z tytułu umowy [...]. Ogólna kwota wydatków obejmująca ww. zadania mieści się w wydatkach wskazanych w § 15 ust. 2 pkt 1 załącznika do Uchwały zmienianej w brzmieniu nadanym Uchwałą zmieniającą. Kwota przeznaczona na odławianie zwierząt bezdomnych została wyodrębniona w związku z sugestiami organu nadzoru i wskazana w §15 ust. 2 pkt 2 załącznika do Uchwały zmienianej. Wzmianka o wyłapywaniu bezdomnych zwierząt zawarta w §15 ust. 2 pkt 1 załącznika do Uchwały zmienianej wiązała się z faktem, że zarówno usługi schroniskowe, jak i wyłapywanie realizuje w 2023 r. w Gminie Wodzierady jeden podmiot, zgodnie z umową [...]. W przypadku uznania ww. zapisu za niedopuszczalny, organ stwierdził, że wystarczające będzie uznanie za nieważne §15 ust. 2 pkt 1 załącznika do Uchwały zmienianej w części dotyczącej sformułowania: "oraz ich wyłapywania". W zakresie opieki nad kotami wolnożyjącymi organ nadzoru pominął natomiast fakt, że w Programie w brzmieniu zmienionym skarżoną uchwałą w § 15 ust. 2 pkt 5 załącznika do Uchwały zmienianej przewidziano też środki na dokarmianie kotów wolno żyjących. Tym samym Gmina Wodzierady zapewnia kotom wolno żyjącym z jej terenu pełen wachlarz usług opiekuńczych, w tym wyżywienie i opiekę w przypadku choroby czy urazów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak z kolei stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona uchwała z dnia 25 lipca 2023 r., była uchwałą zmieniającą uchwałę nr L/437/2023 z dnia 7 czerwca 2023 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wodzierady na 2023 rok". Zauważenia również wymaga, że tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2023r., sygn. akt II SA/Łd 882/23, stwierdził nieważność uchwały z dnia 7 czerwca 2023 r., a więc uchwały, którą zmieniała uchwała objęta skargą wojewody w niniejszej sprawie. W związku z tym uchwała, będąca przedmiotem skargi, pozostaje w obrocie, wywołując skutki prawne, podczas gdy z obrotu tego została wyeliminowana uchwała zmieniana tą uchwałą. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, należało wyeliminować z tego obrotu - ze skutkiem ex tunc (wstecznym) - zaskarżoną uchwałę. Z tych względów Sąd uwzględnił wniosek wojewody o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z dnia 25 lipca 2023 roku nr LI/442/2023 w sprawie zmiany uchwały nr L/437/2023 Rady Gminy Wodzierady z dnia 7 czerwca 2023 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wodzierady na 2023 rok. W świetle przedstawionych rozważań Sąd uznał, że na podstawie art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.