II SA/Łd 1017/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie NSA Andrzej Kozerski, p. o. sędziego WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant referent stażysta Adrian Król, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wpisie do ewidencji działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. S. kwotę 100 /sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 3 II SA/Łd 1017/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 88c ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. nr 101, poz. 1178 z późn. zm.) w związku z art. 21 § 1 pkt. 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. S., orzekł o odmowie dokonania zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nr [...], polegającej na wprowadzeniu do ewidencji nowego adresu zamieszkania M. S. tj. Ł., ul. A 2ª. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu 20 lutego 2002r. M. S. poinformował Urząd Miasta Ł. Delegaturę Ł.-Ś Referatu Handlu i Usług o zmianie swojego miejsca zamieszkania z dotychczasowego: Ł., ul. B 204/210 m. 179, na: Ł. ul. A 2ª, wnosząc jednocześnie o wykreślenie dotychczasowego wpisu z ewidencji. W piśmie z dnia 21 lutego 2003r. M. S. sprecyzował swoje żądanie, twierdząc, iż nie wnosi o wykreślenie prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej z ewidencji, lecz o zastosowanie trybu zmiany we wpisie do ewidencji i uwzględnienie nowego miejsca zamieszkania. Organ pierwszej instancji wskazał, że przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej nie określają właściwości miejscowej organu ewidencyjnego, natomiast w art. 88b ust. 1 tej ustawy zawarta jest regulacja, iż wpisu do ewidencji działalności gospodarczej dokonuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zdaniem organu, w zakresie właściwości miejscowej zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 21 § 1 tej ustawy, który stanowi, iż właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: - w sprawach dotyczących nieruchomości według miejsca jej położenia, - w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony, - w innych sprawach według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju, według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu, według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Z uwagi na to, iż sprawy wpisu do ewidencji działalności gospodarczej jako "inne sprawy" podlegają unormowaniu zawartemu w art. 21 § 1 pkt. 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej należy oceniać według miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji podniósł, iż nie jest możliwe dokonanie żądanej przez M. S. zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, gdyż zmiana jego miejsca zamieszkania powoduje zmianę właściwości miejscowej organu do spraw ewidencji działalności gospodarczej. Organ wskazał ponadto, iż właściwym trybem postępowania w przedmiotowej sprawie jest wystąpienie z wnioskiem o wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji prowadzonej w Ł. i złożenie wniosku do nowej gminy, właściwej ze względu na nowy adres zamieszkania, o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], M. S. podniósł, iż w świetle obowiązujących przepisów dotyczących właściwości organów, należy go traktować jako "zakład pracy", a wobec tego właściwym do dokonania zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej jest organ właściwy dla miejsca prowadzenia zakładu. Skarżący zwrócił również uwagę, iż procedura zaproponowana przez organ w sprawie zgłoszonej przez niego zmiany adresu jest nie do przyjęcia, z uwagi na fakt, iż jego zamiarem nie jest likwidowanie prowadzonej działalności gospodarczej, a co za tym idzie nie zachodzą przesłanki do wykreślenia go z ewidencji prowadzonej przez prezydenta Miasta Ł. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 6 i 7 k.p.a., art. 88b i art. 88d ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. nr 101, poz. 1178 z póżn. zm.), orzekło o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji, wskazano, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 i 7 k.p.a., organ administracji publicznej prowadzący postępowanie może podejmować tylko takie czynności, do których upoważniają go przepisy powszechnie obowiązującego prawa. W przypadku podejmowania przez organ czynności związanych z prowadzeniem ewidencji działalności gospodarczej zastosowanie będą miały postanowienia ustawy Prawo działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na art. 88b tej ustawy, określający podmiot prowadzący ewidencję i dokonujący wpisów oraz art. 88d, formułujący obowiązki organu ewidencyjnego i przedsiębiorcy w przypadku zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszącego się do prowadzonej przez niego działalności. Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż właściwość miejscową organów prowadzących ewidencję działalności gospodarczej ustala się, stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., według miejsca zamieszkania osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Zestawienie tych przepisów, zdaniem organu, prowadzi do wniosku, iż organ ewidencyjny ma obowiązek dokonania zmian we wpisie, jeżeli tylko dotyczą one stanu prawnego i faktycznego przedsiębiorcy i prowadzonej przez niego działalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgłoszenie przez M. S. zmiany polegającej na zmianie miejsca zamieszkania powinno, w myśl art. 88d, skutkować wykreśleniem przez Prezydenta Miasta Ł. z prowadzonej przez niego ewidencji, działalności gospodarczej skarżącego, taki bowiem skutek, z mocy prawa, wywołuje zmiana miejsca zamieszkania przedsiębiorcy w sytuacji zmiany właściwości miejscowej organu ewidencyjnego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył M. S. i wniósł o jej uchylenie. Skarżący podniósł, iż błędna interpretacja przepisów prawa, dokonana przez organ drugiej instancji, doprowadziła do sytuacji, iż prowadzony przez niego zakład działa poza ewidencją działalności gospodarczej. Wskazał on jednocześnie, iż w innych regionach kraju w przypadku zmiany adresu przedsiębiorcy, fakt ten jest odnotowywany w ewidencji organu właściwego ze względu na siedzibę zakładu przedsiębiorcy. Do skargi dołączona została decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], wydana na podstawie art. 88e ust. 1 pkt. 1, art. 88e ust. 3 i art. 88d ustawy Prawo działalności gospodarczej, o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej działalności prowadzonej przez M. S.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, w dniu 22 kwietnia 2004r., skarżący złożył dokumenty, z których wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem z dnia [...] nr [...], zawiesiło postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez M. S., do czasu rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na decyzję Kolegium z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, że skarga M. S. wniesiona została w dniu 03 lipca 2003r. i do dnia 1 stycznia 2004r. postępowanie nie zostało zakończone, właściwym do rozpoznania tej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, biorąc pod uwagę wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 138 w związku z art. 12 § 1 k.p.a., i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 138 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1/ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, 2/ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, 3/ umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z brzmienia cytowanego wyżej przepisu wynika, iż odwołanie wniesione przez stronę wywiera ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy, który przede wszystkim powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zasada ta rozwinięta została również w art. 136 k.p.a., stanowiącym podstawę do przeprowadzenia przez organ drugiej instancji postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Określając kierunki rozstrzygnięcia organu odwoławczego, przepis art. 138 k.p.a., w pierwszej kolejności wymienia te, które prowadzą bezpośrednio do załatwienia sprawy poprzez: 1/ utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, 2/ uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy bądź 3/ uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji względnie umorzenie postępowania odwoławczego, gdy uzasadnione jest to stanem lub przedmiotem sprawy. Powyższa regulacja ma na celu zapewnienie szybkości działania organów administracji i prostoty środków prowadzących do załatwienia sprawy – art. 12 § 1 k.p.a. Odstępstwo od powyższych zasad i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest, w myśl art. 138 § 2 k.p.a., tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oceniając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie, polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wyraźnie narusza art. 138 § 1 pkt. 2 i art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji, wykazało, iż M. S. złożył w dniu 20 lutego 2003r. do Referatu Handlu i Usług Urzędu Miasta Ł. – Delegatura Ł.-Ś, wniosek o dokonanie zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nr [...], polegającej na wprowadzeniu do ewidencji nowego adresu zamieszkania: Ł., ul. A 2a. Prezydent Miasta Ł. odmówił dokonania ww. zmiany we wpisie do ewidencji, z uwagi na to, iż nastąpiłoby to z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej organów uprawnionych do prowadzenia ewidencji działalności gospodarczej. Przy tak jasnym i nie wymagającym dodatkowego postępowania wyjaśniającego stanie faktycznym, Samorządowe Kolegium odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z pouczeniem, iż zgłoszona przez M. S. do organu ewidencyjnego zmiana wpisu nr [...], polegająca na zmianie jego miejsca zamieszkania powinna skutkować, zgodnie z art. 88d ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej, wykreśleniem działalności gospodarczej M. S. przez dotychczasowy organ ewidencyjny. Organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji żadnych nowych okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak również nie podał czy i w jakim zakresie powinno zostać uzupełnione przeprowadzone dotychczas postępowanie wyjaśniające. Uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprowadza się jedynie do powtórzenia argumentacji zawartej w treści zaskarżonej decyzji oraz do podania organowi pierwszej instancji prawidłowej, zdaniem Kolegium, treści sentencji nowej decyzji. Taka decyzja organu odwoławczego w oczywisty sposób narusza art. 138 § 2 k.p.a. i prowadzi do niepotrzebnego wydłużenia postępowania przed organami administracji. Należy ponadto dodać, iż Sąd, dokonując merytorycznej oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], uznał, że kierunek rozstrzygnięcia wskazany w uzasadnieniu tej decyzji organowi pierwszej instancji, pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. nr 101, poz. 1178 z późn. zm.), zwłaszcza z art. 88e tej ustawy. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, w jakich sytuacjach wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być wykreślony, tzn. 1/ gdy złożone zostało zawiadomienie o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej, 2/ gdy prawomocnie orzeczono zakaz wykonywania określonej w zgłoszeniu działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, 3/ gdy organ ewidencyjny dokonał wpisu z naruszeniem prawa, co spowodowało wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji. W rozpatrywanej sprawie żadna z omawianych sytuacji nie miała miejsca. Wniosek M. S. zawierał żądanie dokonania zmiany we wpisie, poprzez uaktualnienie adresu zamieszkania i w żaden sposób nie odnosił się do zaprzestania wykonywania przez niego działalności gospodarczej. Stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zmiana miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w sytuacji, gdy zmienia się właściwość miejscowa organu ewidencyjnego, powoduje z mocy prawa konieczność wykreślenia prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z ewidencji, nie znajduje oparcia w stanie prawnym, obowiązującym w dniu wydania decyzji. Zdaniem Sądu, w omawianym przypadku zastosowanie powinien był znaleźć art. 65 § 1 k.p.a., stanowiący, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Warto również podkreślić, iż art. 7d ust. 2 ustawy Prawo o działalności gospodarczej w obecnym brzmieniu, wyraźnie wskazuje tryb postępowania w przypadku zmiany miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, przewidując, iż zmiana taka podlega wpisowi przez dotychczasowy organ ewidencyjny, który, po dokonaniu zmiany wpisu, ma obowiązek przesłać zaświadczenie o wpisie do ewidencji do organu, właściwego ze względu na nowe miejsce zamieszkania przedsiębiorcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zatem obecnie rozpatrzyć odwołanie skarżącego i jego żądanie na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo działalności gospodarczej. Z tych wszystkich względów Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art. 200 ww. ustawy, Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. S. kwotę 100,00zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Mając na uwadze treść art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdza, iż z uwagi na fakt, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] została już wykonana, orzekanie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.